II OSK 299/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 414/14 w sprawie ze skargi K. N. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 414/14, odrzucił skargę K. N. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Rzecznik Praw Pacjenta, działając na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm., dalej zwana "ustawa o prawach pacjenta"), art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej zwana "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie niestwierdzenia przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital Specjalistyczny im. [...] w K. naruszenia praw pacjenta – K. N. w zakresie: 1) art. 8 ustawy (prawo pacjenta do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach warunkom fachowym i sanitarnym), 2) art. 20 ust. 1 ustawy (prawo pacjenta do poszanowania intymności i godności), 3) art. 33 ust. 1 ustawy (prawo pacjenta poszanowania życia prywatnego i rodzinnego). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane wyżej rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta wniósł K. N. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucając skargę K. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), nie jest także władczą formą działania administracji publicznej, w związku z czym nie spełnia warunków uznania go za akt bądź czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tym samym nie podlegało ono kontroli przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, wskazane pismo nie zawierało rozstrzygnięcia, lecz było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o tym, że zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia praw pacjenta. Nie doszło w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Powołując się na art. 53 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta Sąd wskazał, iż działanie Rzecznika Praw Pacjenta nie kształtuje sytuacji prawnej pacjenta. W przypadku negatywnego zakończenia postępowania wyjaśniającego, Rzecznik jedynie informuje wnioskodawcę, że nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta, zaś w przypadku przeciwnym Rzecznik Praw Pacjenta może podjąć określone czynności, ale wobec organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, przy czym one również nie mają charakteru władczego. Nawet więc ewentualne wystąpienie Rzecznika Praw Pacjenta stwierdzające naruszenie prawa do świadczeń zdrowotnych nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wystąpienie takie może stać się jedynie podstawą wniosków i żądań tego organu skierowanych do innych organów bądź instytucji i dopiero ewentualne decyzje wydawane przez te organy mogłyby stać się przedmiotem skargi, o ile oczywiście przepisy odrębne przewidywałyby możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu bez znaczenia jest przy tym, że Rzecznik Praw Pacjenta w piśmie z dnia [...] października 2013 r. powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz użył sformułowania "utrzymuję w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie". Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie miał art. 127 § 3 k.p.a., który dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie zastosowanie przepisu oznacza zastosowanie go wprost, z modyfikacjami lub niezastosowanie. W tym przypadku nie dochodzi oczywiście do wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy, bo ustawa o prawach pacjenta nie przewiduje załatwienia takiej sprawy w formie decyzji, tak samo jak nie przewiduje, że działania Rzecznika Praw Pacjenta w omawianym tu zakresie będą w sposób władczy kształtowały prawa i obowiązki pacjenta. Odmiennej koncepcji nie uzasadnia także odesłanie w przepisach ustawy o prawach pacjenta do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Ponadto ustawa o prawach pacjenta nie zawiera jednoznacznej normy umożliwiającej pacjentowi lub wnioskodawcy skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Drogę taką przewiduje natomiast art. 66 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, który wyraźnie przyznaje prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Stąd a contrario w innych sprawach należących do właściwości rzecznika taka skarga nie przysługuje. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wskazał, że pismo organu z dnia [...] stycznia 2014 r. nie jest władczą formą działania administracji publicznej, nie spełnia więc ostatniego z warunków uznania go za akt bądź czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia K. N. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegającym na błędnym uznaniu, że złożona skarga była niedopuszczalna, w sytuacji w której czynności Rzecznika Praw Pacjenta, które zostały przedstawione w wyjaśnieniach skierowanych do skarżącego, w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.) wypełniały znamiona czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w konsekwencji złożona przez skarżącego skarga nie podlegała odrzuceniu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części odrzucającej skargę i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, która nie została opłacona ani w części ani w całości. W trybie art. 264 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł także o podjęcie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., celem rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważną wątpliwość tj. dopuszczalności wniesienia skargi w sprawach prowadzonych w trybie art. 50, 51, 52, 53 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta poparł wniosek skarżącego o podjęcie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., z uwagi na pojawiające się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach omawianego rodzaju, bowiem dotyczą kwestii kluczowej w działalności Rzecznika Praw Pacjenta, tj. dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwana "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ocena charakteru prawnego rozstrzygnięcia Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2014 r. i stwierdzenie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) bądź, czy stanowi inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), a w związku z tym, czy przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi na rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2014 r. było stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta w zakresie naruszenia praw skarżącego przewidzianych w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm. – dalej "ustawa o prawach pacjenta"): - art. 8 (prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością w warunkach odpowiadających określony w odrębnych przepisach warunkom fachowym i sanitarnym), - art. 20 (prawa pacjenta do poszanowania intymności i godności), - art. 33 ust. 1 (prawa pacjenta do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego). Podkreślić należy, że Rzecznik Praw Pacjenta jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony praw pacjentów określonych w ustawie o prawach pacjenta oraz w przepisach odrębnych (art. 42 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta). Nie ulega wątpliwości, że w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, ustawa o prawach pacjenta jednoznacznie przewiduje rozstrzygnięcie w formie decyzji i skargę do sądu administracyjnego. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta przyznaje prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Rzecznika Praw Pacjenta o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. W judykaturze zarysowała się natomiast wątpliwość, odnośnie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawach prowadzonych przez Rzecznika Praw Pacjenta na podstawie art. 50 - 53 ustawy o prawach pacjenta. Rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] stycznia 2014 r. skierowane do skarżącego zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta. W myśl art. 53 ust. 1 po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta może: 1. wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2. skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3. zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej przepisu, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 53 ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 54 ustawy o prawach pacjenta, w zakresie nieuregulowanym w art. 49 - 53, do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza normatywna powyższych regulacji wskazuje, że ustawodawca zamieścił dwie klauzule odsyłające do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedna szczegółowo odsyłająca odpowiednio do art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, druga generalnie odsyłająca odpowiednio do całego Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w przepisach art. 49 - 53. Odesłania te zasadniczo mają na celu uregulowanie trybu postępowania przed Rzecznikiem. Odpowiednie zastosowanie przepisu oznacza zastosowanie go wprost, z modyfikacjami lub niezastosowanie. Niewątpliwie odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu wyjaśniającym określonym w art. 50 - 53 ustawy o prawach pacjenta, oznacza konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony postępowania wyjaśniającego (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99, OTK 2000, nr 7, poz. 258; wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1304/11, LEX nr 1069584). Rzecznik Praw Pacjenta zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zachowaniem procedury wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w szczególności z zachowaniem ustawowych zasad tego postępowania wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Należy zauważyć, że na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on, więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozstrzygnięcie wydane przez organ w trybie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Na tej podstawie, biorąc pod uwagę specyfikę stosunków materialnych i proceduralnych zachodzących na gruncie ustawy o prawach pacjenta, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta jest aktem indywidualnym, który należy traktować jako decyzję administracyjną w płaszczyźnie gwarancji procesowych. Z nakazu odpowiedniego stosowania k.p.a. do postępowania prowadzonego przez Rzecznika, w zakresie nieuregulowanym w art. 49 - 53 ustawy, wynika, że wszystkie gwarancje jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego mają także zastosowanie do adresata "decyzji" Rzecznika. Zasadniczo bowiem przepisy k.p.a. stosuje się do aktów administracyjnych zewnętrznych. Oznacza to, że na ostateczne rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sądowa kontrola rozstrzygnięć Rzecznika Praw Pacjenta, wydanych na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta, w szczególności ma na celu ustalenie, czy Rzecznik, niestwierdzając naruszenia praw pacjenta, przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które stosuje się odpowiednio do postępowania wyjaśniającego. W ten sposób wnioskodawca ma zagwarantowane prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym. bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK-ZU 1998, nr 4, poz. 50). Zagwarantowanie wnioskodawcy prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Rzecznika, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wiąże się z potrzebą zapewnienia mu ochrony prawnej określonych standardów proceduralnych oraz umożliwieniu weryfikacji przepisów prawa materialnego. W świetle powyższego Skład orzekający nie widzi potrzeby przedstawiania składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, celem podjęcia uchwały mającej na celu wyjaśnienie czy czynności podejmowane przez Rzecznika Praw Pacjenta dotyczące ustalenia czy doszło do naruszenia praw pacjenta określonych w ustawie o prawach pacjenta, wypełniają znamiona uznania ich za czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.