VI SA/Wa 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Burmistrz Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2, 3 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 j.t. z późn., zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 j.t. z późn., zm.) wymierzył I.Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 9195 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od [...] czerwca 2013r. do [...] lipca 2013r., tj. 3 dni, ulicy [...], będącej drogą gminną w celu wykonania sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dokumentacji zebranej w sprawie (m.in. protokół z dnia [...] 07.2013r. znak [...]) wynika, że strona zajmowała pas drogowy ulicy [...] w celu wykonania sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami w okresie od [...]06.2013r. do [...]06.2013r., tj. 6 dni zgodnie z decyzją nr [...]z dnia [...]06.2013r. znak [...], a także zajmowała pas drogowy ulicy [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, w celu wykonania sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami w okresie od [...]06.2013r. do [...]07.2013r., tj. 3 dni. Organ wskazał też, że termin zajęcia pasa określił sam Wnioskodawca i na taki termin dostał zgodę zarządcy w formie decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...] 06.2013r. Zarządca drogi nie wyznacza Wnioskodawcy harmonogramu prac, przerw, robót dodatkowych itd. Wobec dokonania ustaleń, że pas drogowy był zajęty z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu wymierzono wskazaną wyżej karę pieniężną. Od tej decyzji odwołała się Spółka I. sp. o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 28, 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ), art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.), w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 12 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że wymienione w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych czynności (m.in. prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego) dla których realizacji niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, związane są z planowanym lub realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym (robotami budowlanymi). Z tego powodu to inwestorowi przysługuje przymiot strony także w przypadku kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 i ewentualnego przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i to niezależnie od tego, czy roboty prowadzi (lub będzie prowadził) osobiście, czy posłuży się w tym celu wykonawcą. Nawet jeżeli inwestor przeniesie w drodze umowy cywilnej na wykonawcę obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanych z tym opłat (ewentualnie kar) to wobec zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną nadal pozostaje inwestor. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż odwołujący jest wykonawcą. Natomiast inwestorem jest inny podmiot, a mianowicie M.Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a., co skutkowało jej uchyleniem i umorzeniem postępowania w całości. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w [...], żądając jej uchylenia. W skardze podniesiono, że przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej i taka kara została wymierzona w wysokości 9150 zł decyzją Burmistrza miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. bowiem ul. [...] ma charakter drogi gminnej. SKO nie negowało w swojej decyzji wysokości kary pieniężnej ani sposobu jej obliczenia jak również zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Negowało natomiast podmiot, na który winna być nałożona kara pieniężna i w ocenie SKO tym pomiotem jest M. w [...], jako inwestor, któremu w ocenie SKO przysługuje przymiot strony. Zdaniem skarżącego z takim poglądem dotyczącym podmiotu, na jaki została nałożona kara pieniężna nie można się zgodzić. Skarżący wywodził, że przepis art. 40 ust. 12 cyt. ustawy nie przewiduje odstępstw i ma charakter obligatoryjny. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny. Opłatę za samowolne zajęcie pasa drogowego nakłada się na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Bez znaczenia jest to, jaki podmiot uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, czy też o pozwoleniu na budowę obiektu, ponieważ dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i powołując na jego poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, dokonane w związku z prowadzeniem w tym pasie prac inwestycyjnych może być nałożona jedynie na inwestora czy również na wykonawcę prac jako podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z art.40 ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z art.40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W wyroku z dnia 21 sierpnia 2013r.( sygn. akt II GSK 693/13 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sad Administracyjny stanął na stanowisku, że "przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji". W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, m.in. że "podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 39 ust. 3a tej ustawy. [...] Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 40 tej ustawy nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, na który powołuje się skarżąca Spółka, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy. Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z, a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie drogowym przez inny podmiot - wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna, nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest m.in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji, jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc na pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym". Podzielając w pełni przytoczone wyżej wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego i przekładając je na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że idąc tym tokiem rozumowania nie budzi też wątpliwości, iż w razie zajęcia pasa drogowego przez wykonawcę z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi kara o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych winna być wymierzona wykonawcy. Jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. zostało udzielone I. Spółce z o.o. Sp. K. z siedzibą w [...] zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym ulicy [...] w celu wykonania sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami. Organ I instancji ustalił, że wskazana spółka zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu i wobec tego nałożył na wskazaną spółkę karę pieniężną. Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło wskazaną decyzje stając na stanowisku, że prowadzone w pasie drogowym czynności związane są z realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym i z tego powodu to inwestorowi przysługuje przymiot strony także w przypadku kary pieniężnej, o której mowa w art.40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z przytoczonych wyżej wywodów Naczelnego Sadu administracyjnego (które Sąd w pełni podziela) w sposób jednoznaczny wynika, iż pogląd wyrażony przez organ jest nieprawidłowy, zaś zaskarżona decyzja narusza prawo, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej i wskazań, a także procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.