II SA/Wa 432/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Janusz Walawski (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej – oddala skargę – J. S. w dniu [...] listopada 2013 r. złożył do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek "o podanie wypłaconych przez Agencję kwot płatności w latach 2007 – 2013 oraz liczby osób, które ewentualnie pobierały te dopłaty w wymienionych okresach" za działkę nr [...] położoną w obrębie L., gmina L., powiat s, województwo [...] o pow. 07,83.00 ha", która stanowi jego własność. Dyrektor Oddziału Regionalnego w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował ww., że żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy po stronie wnioskodawcy powstaje obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. J. S. został wezwany do wykazania tego interesu w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. ww. podał, "że interesem publicznym jest moje ŚWIETE PRAWO WŁASNOŚCI zagwarantowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) oraz na podstawie upoważnienia Prezesa ARiMR z dnia 4 kwietnia 2012 r., w dniu [...] grudnia 2013 r. została wydana decyzja nr [...], którą odmówiono J. S. udostępnienia żądanej informacji ze względu na niewykazanie przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego. W uzasadnieniu decyzji podano, że dla uzasadnienia szczególnego interesu publicznego niezbędne jest wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływać skutki wobec potencjalnie dużego kręgu adresatów. W ocenie organu powoływanie się, że szczególnie ważnym interesem publicznym jest prawo własności do przedmiotowej działki nie jest wystarczające do przyjęcia, że chodzi o szczególnie uzasadniony interes publiczny, a nie o interes indywidualny. J. S. w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. podniósł, że bezpodstawnie zaliczono informację o wysokości wypłaconych dopłat bezpośrednich do informacji publicznej. Dostęp do żądanych informacji stanowi jego interes indywidualny, co wynika pośrednio z dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. W jego ocenie dotacje pobierane są bezprawnie, bowiem następuje to bez zgody i wiedzy właściciela działki, a to narusza jego dobra. Po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 8 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz na podstawie upoważnienia Prezesa ARiMR z dnia 4 kwietnia 2012 r. Nr GP - 015 - 132/2012 w dniu [...] stycznia 2014 r. została wydana decyzja nr [...], która utrzymała w mocy decyzję poprzedzającą. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że J. S. w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował, że w przedmiotowej sprawie istotnym interesem publicznym jest prawo własności do przedmiotowej działki, jednakże nie wyjaśnił on na czym polega szczególny interes publiczny związany jest ze sposobem korzystania z niej. Organ ocenił, że powoływanie się jedynie na prawo własności jest niewystarczające do wykazania, że szczególny interes publiczny został wykazany. Interes ten nie został również wykazany we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. J. S. w dniu 10 lutego 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja "obciążona jest błędami prawnymi i formalnymi i została wydana z naruszeniem zasady dwuinstacyjności, a on jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej nie ma możliwości uzyskać informacji na temat nieruchomości, której jest właścicielem:. Z tych względów skarżący uważa, że skarga jest zasadna. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera przepis art. 6 u.d.i.p., w którym wymieniono m. in. informację o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, LexPolonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Przyjąć zatem należy, że "analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu" (I. Kamińska, M. Rozłupka - Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, opublikowany w LexPolonica), nie jest więc informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualna wiedzę o sprawach publicznych. Ustawodawca w powyżej przytoczonym przepisie określił prawo do informacji publicznej, jednakże w przypadku informacji publicznej uzależnił jej uzyskanie od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie chodzi zatem, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji przetworzonej jej udostępnienie musi zostać poprzedzone jej wytworzeniem na podstawie dostępnych (istniejących) dokumentów i z tej przyczyny na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W ocenie Sądu, Prezes ARiMR zasadnie uznał, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną i z tego względu wezwał skarżącego do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący nałożonego obowiązku nie wykonał, a przedstawiona przez niego argumentacja, w szczególności związana z jego prawem własności do nieruchomości stanowi jednie potwierdzenie, że sprawa nie ma charakteru publicznego. Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, uczynił to zgodnie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych praw obywateli, skoro przedkładając interes publiczny nad interes jednostki zostały zapewnione w ten sposób prawa podmiotom obowiązanym do udzielenia informacji publicznej i nie powodują one dezorganizacji ich pracy. Podkreślić należy, że z całą pewnością intencją ustawodawcy było zapewnienie każdemu możliwość dostępu do informacji publicznej, ale prawo to podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie. Poprzez uznanie informacji za informacje przetworzoną nie oznacza, że prawo to nie może zostać zrealizowane, ale po uprzednim spełnieniu warunków określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji zasadnie zostało uzależnione od wykazania szczególnie istotnego interesy publicznego. Skoro interes ten nie został uzasadniony, to organ zobowiązany był na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze dotyczące odmowy udzielenia informacji publicznej nie mogły zostać uwzględnione. Chybionym jest również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przedstawioną przez Prezesa ARiMR w odpowiedzi na skargę argumentację, Sąd uznaje za właściwą i znajdującą potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.). Skoro skarżący uważa, ze jego prawa związane z prawem własności do nieruchomości zostały naruszone, to może ich dochodzić przed właściwym sądem powszechnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej, ale nie jest instrumentem prawnym do załatwiania spraw indywidualnych. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z poźn. zm.) orzekł, jak w sentencji.