II OSK 3192/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 719/14 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 3192/14 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 16 grudnia 2010 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek K. Sp. z o.o. w K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku biurowo-hotelowo-usługowego z garażem podziemnym do dwóch kondygnacji wraz z infrastrukturą techniczną, towarzyszącymi parkingami i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] P. przy ulicy K. i G. w K.. Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Odwołanie od ww. decyzji złożył wnioskodawca, zarzucając, że organ orzekł niezgodnie ze złożonym wnioskiem, w szczególności w zakresie ustalonego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Decyzją z dnia [...] lutego2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wskazując na przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, budzi wątpliwości, a wydana na jej podstawie decyzja nie może zostać uznana za prawidłową. Inwestycja obejmuje zabudowę usługową. Autorka analizy uznała, że to tego rodzaju zabudowa powinna stanowić punkt odniesienia dla ustaleń poszczególnych parametrów planowanej inwestycji. W analizie wskazano działki, które taki punkt odniesienia mogą stanowić: nr [...] (T.), [...] (Hotel S.), [...] (pawilon handlowo - wystawienniczy), [...] i [...] (Hotel S.). Ustalenie, że to te obiekty są właściwe jako punkt odniesienia dla planowanej inwestycji nie budziło wątpliwości organu II instancji. Pełnią one tożsamą funkcję i znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a przyjęte rozwiązanie zostało należycie uzasadnione. W ocenie organu odwoławczego niezrozumiałe natomiast jest bardzo znaczne poszerzenie obszaru analizowanego, ponad wymagane w § 3 ust. 2 rozporządzenia minimum trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Granice tego obszaru przebiegają bowiem w odległości czterokrotności albo nawet pięciokrotności długości frontu nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Zabieg ten został uzasadniony "koniecznością przeanalizowania szerokiego kontekstu przestrzennego". W ocenie Kolegium nie jest to argument wystarczający i przekonujący. Ponadto wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło ustalenie dla inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Parametry te wyznaczono poprzez podanie przedziałów, w jakich mają się mieścić gabaryty przyszłej inwestycji. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na poziomie od 27 % (średni wskaźnik dla obszaru analizowanego) do 44,5 % (wskaźnik wnioskowany przez inwestora). Natomiast szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie od 108 do 135 m (od strony ul. K.) oraz od 45 do 57 m (od strony ul. G.). Określając wskaźniki w przedziałach o tak znacznej rozbieżności, organ I instancji doprowadził do sytuacji, w której de facto nie ustalił omawianych parametrów. Podane rozbieżności są bowiem tak szerokie, że mogłyby powstać budynki zupełnie się od siebie różniące, o różnym charakterze i wpływie na kontekst przestrzenny, w jakim by się znalazły. Stąd też omawiane ustalenia uznać należy za wadliwe i wymagające konkretyzacji. Organ II instancji stwierdził przy tym, że parametry linii zabudowy i wysokości elewacji frontowej zostały ustalone prawidłowo. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka K. Sp. z o.o. w K.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organ odwoławczy skorzystał z kompetencji kasacyjnych zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy. Decyzja kasacyjna została wydana m.in. z uwagi na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego ustalonego w niniejszej sprawie ponad minimum wymagane rozporządzeniem. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenie w analizie większego niż minimalny obszaru analizowanego nie stanowi samo w sobie uchybienia. Mając jednak na uwadze zasady ogólne k.p.a., w tym w szczególności zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), niezbędne jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie argumenty stoją za takim, a nie innym sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar ten, z uwagi na jego znaczenie dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, nie może być bowiem wyznaczony w sposób dowolny, a tylko przy uwzględnieniu racjonalnych przesłanek. Ponieważ uzasadnienie kontrolowanej decyzji organu I instancji nie wskazuje konkretnych argumentów przemawiających za poszerzeniem granic obszaru analizowanego, to nie ma możliwości zweryfikowania, czy obszar analizowany wyznaczony został w oparciu o racjonalne argumenty i kryteria, czy też w sposób dowolny. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jest to bowiem istotny brak w uzasadnieniu decyzji. Sąd podzielił także stanowisko organu II instancji w odniesieniu do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej dla inwestycji. W jego ocenie organ I instancji nieprawidłowo zastosował w sprawie § 5 rozporządzenia, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Wskaźnik zabudowy został określony w ramach pewnego przedziału wartości mieszczącego się od 27 % (średni wskaźnik dla obszaru analizowanego) do 44,5 % (wskaźnik wnioskowany przez inwestora). Sąd podniósł, że można ustalić inny wskaźnik, niż standardowy o którym jest mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, ale ustalenie takiego wskaźnika powinno być uzasadnione w sposób szczegółowy w nawiązaniu do wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej z uwzględnieniem wartości chronionych przez u.p.z.p., przy czym z istoty samego wskaźnika określanego dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy wynika, że powinien charakteryzować określony przedmiot względnie precyzyjnie. Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. W niniejszej sprawie jednak, określając wskaźniki w widełkach o tak znacznej rozbieżności, organ doprowadził do sytuacji, w której niczego nie ustalił z należytym choćby przybliżeniem. Odnosząc się z kolei do szerokości elewacji frontowej inwestycji, Sąd Wojewódzki podniósł, że zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Organ I instancji szerokość elewacji frontowej od strony ul. K. ustalił, na podstawie § 6 ust. 2, dla części niższej budynku o wysokości jednej kondygnacji maksymalnie od 108 do 135 m. Część wyższą budynku ponad jedną kondygnację będą tworzyć 2 wyodrębnione bryły budynku, których szerokość elewacji została ustalona od 45-60 m. Od strony ul. G. dla części niższej i wyższej budynku określono szerokość elewacji od 45 do 57 m Wskazano przy tym, że średnia szerokość elewacji z obszaru analizowanego wznosi 43 m. Sąd podkreślił, że w przypadku wyznaczenia szerokości elewacji zaistniała podobna sytuacja, jak przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zatem sposób rozumowania Sądu w odniesieniu do tego wskaźnika znajduje odpowiednie zastosowanie do wadliwości ustalenia przez organ I instancji szerokości elewacji. Sąd I instancji podkreślił następnie, że w skardze inwestor kwestionował przede wszystkim ustalony przez organ I instancji parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalony w przedziale 17 – 20 m, przy maksymalnej wysokości zabudowy na 20 m. Wysokość ta została ustalona wbrew wnioskowi, w którym jest mowa o wysokości 40 m. W przekonaniu organów autorka analizy obszernie uzasadniła, dlaczego nie wzięła pod uwagę wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...], [...] i [...], mających wysokość od 31 do 37 m. Przemawiała za tym odmienna funkcja planowanej zabudowy i brak relacji przestrzennych ww. budynków z terenem inwestycji ze względu na dość znaczne ich oddalenie i przynależność do innego zespołu urbanistycznego (rejon ul. L.). Przedmiotowa inwestycja obejmuje zabudowę usługową. Autorka analizy uznała, że to tego rodzaju zabudowa powinna stanowić punkt odniesienia dla ustaleń poszczególnych parametrów w sprawie. W skardze do Sądu Spółka podniosła, że w zaskarżonej decyzji pominięte zostało, że w trakcie realizacji jest budynek biurowy o wysokości 35 metrów, co stanowi sąsiedztwo budynku, w którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne. Nie można zatem wskazywać, zdaniem spółki, że w analizowanym obszarze wysokość elewacji nowych, lokalizowanych w tym rejonie obiektów nie powinna przekraczać 20 m. Przedstawiciel skarżącej Spółki wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przewiduje na tym terenie wysokość nawet do 65 m. W sąsiedztwie wzniesiony budynek S. ma wysokość około 35 m. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, koncentrujących się na nieprawidłowo określonej przez organy wysokości planowanej inwestycji, Sąd I instancji stwierdził, że skutkiem prawnym decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, w jakim nie może uczynić tego organ odwoławczy. Dlatego też Sąd skargę oddalił, utrzymując tym samym w mocy decyzję kasacyjną organu odwoławczego, gdyż przeprowadzone w odpowiednim zakresie ponowne postępowanie wyjaśniające, w ramach którego skarżący ma pełne prawo podtrzymywać swoje stanowisko w kwestii przedmiotowej wysokości, powinno pozwolić na wyjaśnienie tej kwestii. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2014 r. skargę kasacyjną wniosła spółka K. Sp. z o.o. w K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa procesowego: 1/ art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił ustalenia w zakresie wskaźnika górnej wysokości krawędzi elewacji frontowej, w sytuacji, gdy ustalenia w tym zakresie zostały poczynione z pominięciem budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, których funkcje i cechy uzasadniały przyjęcie wnioskowanej wysokości ok 40 m. Analiza dokonana została w sposób wybiórczy, a jej uzasadnienie w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest niespójne i zawiera sprzeczne postanowienia. Decyzja SKO została wydana z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.; 2/ art 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niespójne wyjaśnienie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wskazanie, że w tym zakresie również należało skargę oddalić, oraz że przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego powinno wyjaśnić tę kwestię. Sąd zaniechał dokonania kontroli zgodności z prawem wskazanego zarzutu i ocenił tę kwestię pod względem celowości prowadzonego ponownie postępowania, zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest jednoznaczne, a jego treść nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania; 3/ art 151 w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że SKO prawidłowo ustaliło, że granice terenu przyjętego do analizy przebiegają w odległości czterokrotności i pięciokrotności długości frontu, ich wyznaczenie było dowolne i wyraźnie większe niż minimum wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia, a wyznaczenie terenu o takiej wielkości nie zostało odpowiednio uzasadnione. Organ I instancji wyjaśnił powody wyznaczenia obszaru do analizy, a zatem uzasadnione było wyznaczenie obszaru analizowanego w większym zakresie, niż minimum wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zatem ustalenia SKO w tym zakresie zostały poczynione błędnie, co stanowiło naruszenie art. 7,11, 77 § 1,107 § 3 k.p.a.; 4/ art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 2, 7, 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów, a także poprzez nieuwzględnienie obowiązku poszanowania prawa własności, urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, a także równego, podmiotowego traktowania przez władzę publiczną, skutkujące ustaleniem warunków zabudowy, w których ustalony wskaźniki wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest znacznie mniejszy niż budynków znajdujących się w granicach obszaru analizowanego; 5/ art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że decyzja SKO oraz jej uzasadnienie są prawidłowe, mimo że wynika z nich, że ponowne postępowanie powinno dotyczyć ustalenia obszaru analizowanego w zakresie odpowiadającym minimum określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz wskaźników powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, natomiast wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został ustalony prawidłowo, zatem jego ponowne ustalenie nie jest konieczne, w sytuacji gdy zostały wydane z naruszeniem 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 zd. drugie w zw. z art. 139 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, choć zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, aprobującego pogląd organu odwoławczego, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (jego wielkość) w niniejszej sprawie nosi zmamiona dowolności, bowiem nie został w należyty sposób uzasadniony przez organ I instancji. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznacza minimalne granice obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m). W niniejszej sprawie organ administracji zastosował się do tych wymagań, wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad wymagane minimum. Uzasadnienie dla tego faktu zawarte zostało w analizie. Jej autor wskazał, że choć front działki wynosi 85 m (a więc jego trzykrotność to 255 m), to z uwagi na potrzebę zbadania typologii istniejącej zabudowy, a także ze względu na charakter istniejącego w tym rejonie zagospodarowania terenu, celem uniknięcia wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia, pod uwagę wzięto szeroki kontekst przestrzenny. Z tego powodu obszar analizowany wyznaczony został w odległości od ok. 310 m do ok. 430 m. Nie wydaje się, by poza możliwościami organu odwoławczego, rozpatrującego przecież sprawę merytorycznie w jej całokształcie, było dokonanie oceny, czy powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum było prawidłowe. Z akt sprawy można bez problemu wywnioskować, co podkreślił także autor skargi kasacyjnej, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występują obiekty o zróżnicowanej funkcji, z przewagą zabudowy mieszkaniowej i usługowej wraz z infrastrukturą techniczną. Budynki znajdujące się w sąsiedztwie działki budowlanej inwestora są rozległe, o szerokości elewacji frontowej np. 148 m (budynek T.). Organ odwoławczy mógł we własnych zakresie ustalić, czy dla właściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego uzasadnione było wzięcie pod uwagę szerszego kontekstu m.in. z uwagi na cechy zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości znajdujących się w okolicach działki budowlanej inwestora. Słusznie podnosi przecież skarżący kasacyjnie, że charakter zagospodarowania terenu w rejonie ul. K. i G. nie jest jednorodny, a gabaryty np. budynku T. powodują, że gdyby wzięto pod uwagę jedynie minimalny obszar analizy, określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia, to projektowaną budowlę należałoby porównywać do budynku supermarketu, który jedynie z uwagi na podobną jedną funkcję - usługową, może zostać uznany za podobny do projektowanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy winien w granicach własnych kompetencji ustalić, czy granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób umożliwiający przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., czego wymaga § 3 ust. 1 rozporządzenia. Część graficzna analizy urbanistycznej pozwalała ocenić, czy obszar przyjęty do analizy urbanistycznej wystarczał na ustalenie wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się od takiej oceny, domagając się, by to organ I instancji bardziej szczegółowo uzasadnił, dlaczego przyjął takie a nie inne granice obszaru analizowanego, choć zachowane były minimalne odległości z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Stanowisko organu odwoławczego błędnie zaś zaaprobował Sąd I instancji, nie wykazując przy tym, by te wątpliwości co do wielkości obszaru analizowanego miały jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w sytuacji uzasadnionych wątpliwości, czy wyznaczony obszar analizowany pozwalał na przeprowadzenie niezbędnych ustaleń, podnosić należy argumenty o konieczności szczegółowego uzasadnienia dla przyjęcia określonej wielkości obszaru analizowanego. Sąd I instancji na wątpliwości takie nie wskazał, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że sposób wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego nie został szczegółowo uzasadniony. Nie sposób również uznać za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji, że skoro oceniał legalność decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, to zwolniony został z obowiązku odniesienia się do podstawowego zarzutu inwestora wobec wydanej decyzji o warunkach zabudowy – a mianowicie wobec określenia górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 17 do 20 m, choć inwestor wnioskował o ustalenie maksymalnej wysokości do 40 m. Fakt, że po wydaniu decyzji kasacyjnej sprawa wraca do organu I instancji, który ponownie musi przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia tego parametru, nie oznacza, że Sąd zwolniony jest z obowiązku odniesienia się do jedynego praktycznie zarzutu inwestora. Trudno spodziewać się przecież, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji w tej kwestii za prawidłowe, a decyzję uchylił z innych przyczyn, organ I instancji ustali ten parametr inaczej niż pierwotnie. Tymczasem dokonana przez Sąd I instancji ocena prawna odnośnie do ustalenia tego parametru wiązałaby w sprawie organy obydwu instancji, w myśl art. 153 p.p.s.a., co uniemożliwiłoby powielenie popełnionych przez organy błędów w tym aspekcie. Podstawowym warunkiem ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego są wskaźniki, parametry, cechy i gabaryty przyszłego budynku wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach tej analizy dochodzi do wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób i wymogi formalne sporządzenia analizy, a także jej treść określa rozporządzenie. Wbrew jednak zawartemu w decyzjach organów obydwu instancji stanowisku, z przepisów rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, by treść analizy obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Zatem to istniejąca zabudowa determinuje, oprócz innych parametrów określonych w rozporządzeniu, także wysokość górnej elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). Konsekwencją takiego ujęcia wymogów analizy musi być stwierdzenie, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy. Zatem analiza nie może wyznaczać wysokości budynku objętego wnioskiem przez odwołanie się do gabarytów tylko budynków określonego rodzaju znajdujących się w obszarze objętym tym opracowaniem, jak to uczyniły w niniejszej sprawie organy. Sytuacja taka jest niezgodna z u.p.z.p. Trudno przy tym zrozumieć logikę organu I instancji, który z uwagi na specyficzny charakter zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji rozszerzył wielkość obszaru analizowanego, by następnie uznać, że część obiektów, które ze względu na swoje gabaryty mogłyby odpowiadać wielkości wnioskowanej przez inwestora i leżą w granicach obszaru analizowanego, to jednak nie odpowiadają funkcji, którą pełnić ma planowany obiekt inwestora, a inna cześć posiadająca podobne parametry – w rejonie ulicy L. – stanowi odrębny, zamknięty zespół urbanistyczny, pełni inną funkcję i znajduje się w znacznej odległości od terenu inwestycji. Podobne niezrozumienie budzi ocena Kolegium, które uznało analizę urbanistyczną w odniesieniu do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej za prawidłową, a argumenty organu I instancji w tej kwestii za zasadne (w tym argument o znacznej odległości wysokich obiektów mieszkalno - usługowych od planowanej inwestycji), choć wcześniej zakwestionowało prawidłowość wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego. Trudno również przejść do porządku dziennego nad całkowitym milczeniem organów w wydanych decyzjach odnośnie do wznoszonego w pobliżu planowanego obiektu nowego budynku biurowego o wysokości 35 m. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że warunki zabudowy ustalane są w oparciu o cechy już istniejących, a nie dopiero będących w budowie obiektów, tym niemniej okoliczność ta może budzić uzasadnione wątpliwości inwestora w niniejszej sprawie, podważając zasadę zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Przecież wobec braku planu miejscowego na tym terenie inwestor tego nowego wznoszonego obiektu o wysokości 35 m musiał także uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Dodatkowo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dopuszcza wznoszenie na tym terenie obiektów o wnioskowanej przez inwestora wysokości. Nie jest to wprawdzie akt prawa miejscowego, to jednak przygotowywany plan miejscowy musi być ze studium zgodny. Te aspekty sprawy również zostały przez organy pominięte. Jednak biorąc pod uwagę fakt, że w wyniku niniejszego wyroku sprawa ponownie trafi do organu I instancji, będzie musiał on wziąć pod uwagę niniejszą ocenę prawną, a także fakt istnienia już w pobliżu planowanej inwestycji wysokiego na 35 m obiektu (będącego w budowie w chwili wydawanych decyzji, obecnie już wzniesionego). Kolejny z podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczy kwestii szerokości frontu działki i związanej z tym szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu oraz wielkości obszaru analizowanego. W ocenie autora skargi kasacyjnej widoczna jest wyraźna niekonsekwencja organów i Sądu I instancji jeśli chodzi o ten parametr. Niekonsekwencji tej upatruje on w fakcie, że organy ustaliły, że front działki ma 85 m szerokości, a szerokość elewacji frontowej określono maksymalnie na 135 m. Skarżący kasacyjnie wywodzi, ze jest to nielogiczne, że szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu nie może być przecież większa niż front działki, który w rzeczywistości wynosi ok. 170 m. Powoduje to, że minimalna wielkość obszaru analizowanego powinna stanowić trzykrotność 170 m (a wiec powinna wynosić 510 m), bądź ewentualnie trzykrotność 135 m (bowiem front działki nie może być przecież mniejszy niż szerokość elewacji frontowej). Autor skargi kasacyjnej jednak zdaje się nie dostrzegać, że rozporządzenie zawiera legalną definicję frontu działki. Stosownie do § 2 pkt 5 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki – należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd na działkę, na której ma powstać planowany obiekt, odbywać się będzie od stronu ul. G.. Informację taką zawarł sam inwestor na 4 stronie wniosku o ustalenie warunków zabudowy (dostęp do drogi publicznej bezpośredni ul. G., pośredni ul. K.). Część nieruchomości inwestora przylegająca do tej ulicy ma szerokość właśnie 85 m. Stąd prawidłowo organy przyjęły tę wartość do wyznaczenia minimalnej wielkości obszaru analizowanego. Odnosząc się na koniec do ostatniej z kwestii podnoszonych przez autora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło w sprawie do naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius, statuowanego w art. 139 k.p.a. Jak zauważa sam skarżący kasacyjnie, w orzecznictwie i doktrynie nie ma wątpliwości, że skorzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień kasacyjnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji z równoczesnym przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wyklucza uznanie, ze doszło do złamania zakazu orzekania na niekorzyść strony. Nie ma znaczenia fakt, że odwołujący się kwestionował wyłącznie ustalenie nieprawidłowej, w jego ocenie, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a organ odwoławczy uchylił decyzję z innych przyczyn, uznając jednocześnie tę kwestionowaną w odwołaniu wartość za prawidłową. Organ odwoławczy, jak już zaznaczono wcześniej, nie może graniczyć się wyłącznie do rozpoznania zarzutów odwołania. Musi rozpoznać sprawę całościowo. Składający odwołanie musi sobie zdawać sprawę, że poszanowanie zasady dwuinstancyjności oznacza taką konieczność i jeśli organ odwoławczy dostrzeże inne niż podnoszone w odwołaniu wady decyzji pierwszoinstancyjnej oraz uzna za zasadne skorzystać z uprawnień z art. 138 § 2, to jest związany wskazanym przepisem. Z kolei skarżący kasacyjnie nie podnosił argumentów odnośnie do okoliczności, czy stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia powodowały, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co warunkuje skorzystanie z art. 138 § 2. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powodem oddalenia skargi przez Sąd I instancji na decyzję kasacyjną organu odwoławczego było m.in. uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowych poprzez ich określenie w bardzo szerokich widełkach, co praktycznie oznacza, że na podstawie decyzji organu I instancji mogłyby powstać budynki znacznie się od siebie różniące, o różnym charakterze i wpływie na ukształtowanie przestrzeni, co nie odpowiada istocie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący kasacyjnie zarzutów odnośnie do tych kwestii w skardze kasacyjnej nie zawarł. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może zatem odnieść się do tych zagadnień, co powoduje, że dokonana wobec nich ocena prawna Sądu I instancji jest obowiązująca i nie można od niej odstąpić. Z kolei ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w niniejszym uzasadnieniu odnośnie do wielkości obszaru analizowanego oraz do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zastępuje ocenę dokonaną przez Sąd I instancji i musi zostać ona uwzględniona przez ponownie orzekające w sprawie organy. Dlatego chociaż część zarzutów skargi kasacyjnej miała usprawiedliwione podstawy, to jednak fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję SKO uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, powoduje, że skargę kasacyjną należy oddalić. Skoro bowiem decyzja organu I instancji zawierała wady powodujące konieczność jej uchylenia, to oddalenie skargi kasacyjnej spowoduje konieczność ponownego rozpoznania przez organ I instancji wniosku inwestora z obowiązkiem uwzględnienia zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Zatem mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiadał prawu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.