II OSK 3243/14

Dnia 4 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 480/14 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania ustanowienia kierownika budowy, nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, nakazania przedłożenia projektu zamiennego budynku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 480/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania ustanowienia kierownika budowy, nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami i nakazania przedłożenia projektu zamiennego budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] maja 2002 r. kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego na działce o nr geod. [...] w miejscowości Z., gm. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku stwierdził wykonanie istotnych odstępstw. Organ ustalił, że zmianie uległy wymiary zewnętrzne budynku z 10,50 m x 11 m na 11,15 x 11,40 m. Od strony frontowej wykonano dwupasmowe zadaszenie wraz z tarasem. W ścianie wschodniej (ujętej w projekcie jako ściana oddzielenia p.poż), znajdującej się od strony działki nr [...] wykonano okna: jedno okno w garażu na poziomie przyziemia, jedno okno w łazience na parterze, dwa okna o wymiarach 1,80 x 1,50 m w pokojach na poddaszu (zamiast projektowanych okien w połaciach dachowych). Organ ustalił również, że w ścianie od działki nr [...] inwestor wykonał uskok o głębokości ok. 0,50 m oraz płyty balkonowe na poziomie parteru i poddasza jednostronnie oparte na słupie konstrukcyjnym. W związku z powyższym organ postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. zażądał od J. D. (dalej również jako "inwestor"), właściciela działki nr geod. [...], dostarczenia w terminie do dnia [...] czerwca 2002 r. dziennika budowy oraz mapy geodezyjnej powykonawczej z naniesieniem odległości budynku od granic działek sąsiednich. Postępowanie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2003 r., w związku innym postępowaniem dotyczącym nabycia spadku po poprzednim właścicielu działki nr [...]. Ponownie podjęto je postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. W związku z kolejną kontrolą organ ustalił, że gabaryty zewnętrzne budynku nie uległy zmianie, a ponadto do dnia oględzin nie ustanowiono kierownika budowy. Wobec zaistniałych okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. wstrzymał inwestorowi prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] (poprzedni nr geod. [...]) i [...] we wsi Z., gm. S. i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego w zakresie architektury, konstrukcji, instalacji elektrycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, wentylacyjnych i cieplnych, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach oraz aktualne zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W związku z dostarczeniem wymaganej ekspertyzy organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję, w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), (dalej Prawo budowlane), nakazał inwestorowi ustanowienie niezwłocznie kierownika budowy, wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu przywrócenie budynku do stanu zgodnego z prawem oraz przedłożenie w inspektoracie czterech egzemplarzy projektu zamiennego budynku uwzględniającego zmiany nakazane w decyzji. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył P. K. (dalej również jako "skarżący") zarzucając, że przy jej wydawaniu organ nie zbadał, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której wybudowany jest częściowo kontrolowany budynek mieszkalny. Zdaniem skarżącego organ powinien przeanalizować czy w zaistniałym stanie faktycznym można było w ogóle zastosować tryb legalizacji określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odwołanie złożył również J. D. wskazując, że nie zgadza się z nałożonym na niego obowiązkiem wykonania ściany przeciwpożarowej z uwagi na brak zagrożenia przeciwpożarowego. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję, zmieniając zakres prac budowlanych, do wykonania których zobowiązał J. D. w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W pozostałych kwestiach organ odwoławczy zgodził się z decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że słuszne było zastosowanie procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jednak niektóre z nałożonych przez organ I instancji obowiązków są niezrozumiałe i niewykonalne. Organ nie podzielił za to zarzutów zawartych w odwołaniu J. D., gdyż jak wyjaśniono ściana budynku wykonywanego przy granicy działki sąsiedniej powinna spełniać wymogi ściany oddzielenia pożarowego. Nietrafne okazały się też w ocenie organu argumenty z odwołania P. K., gdyż jak wskazano inwestor dysponuje prawem do zabudowy działki [...], a fakt, iż właścicielem działki sąsiedniej jest odwołujący się, nie wyklucza możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Kwestię naruszenia własności powinny oceniać, zdaniem organu, sądy cywilne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył P. K. argumentując, że godzi ona w konstytucyjnie zagwarantowane mu poszanowania prawa własności, narusza przepisy prawa materialnego i sankcjonuje bezprawie. Skarżący podkreślił, iż jest następcą prawnym E. K., który był jedyną osobą uprawnioną do dysponowania działką nr [...]. W związku z tym, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane, organ nie miał podstaw do uruchomienia procedury legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podzielił argumentację zawartą w skardze opierającą się na twierdzeniu, że organ powinien zbadać tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kontrolowane organy zajęły stanowisko, że nieprzedłożenie przez inwestora, w toku postępowania naprawczego, dokumentu poświadczającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przesądza o braku zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji nie uniemożliwia ich legalizacji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd stanął na stanowisku, że co prawda zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestora oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadkach, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, ale nie oznacza to, że nie powinien w ogóle badać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przemawia za tym chociażby fakt, że roboty budowlane przy spornym budynku nie zostały jeszcze zakończone. Sąd I instancji przywołał również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. II OSK 755/11 gdzie stwierdzono, że kwestia praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy do zakresu prawa administracyjnego, skoro jednym z warunków, od którego zależy wydanie szeregu decyzji przewidzianych w prawie budowlanym, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 4 Prawa budowlanego formułuje bowiem zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W związku z tym Sąd wskazał, że art. 32 ust. 4 pkt 2 mówi, iż pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu, kto wykazał, że posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc te okoliczności pod uwagę Sąd podkreślił, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest, wbrew temu, co wywodzą orzekające w niniejszej sprawie organy, kwestią prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie oznacza to natomiast, że organy administracyjne właściwe w sprawach uregulowanych w prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. W niniejszej sprawie istniał spór co do działki nr [...] ale jak wynika z dołączonych do akt sprawy orzeczeń Sądu Rejonowego w Białymstoku, został on prawomocnie rozstrzygnięty na korzyść skarżącego. W powołanych orzeczeniach przesądzono, że jest on jedynym następcą prawnym właściciela działki nr [...]. W ocenie Sądu, organy naruszyły ustawę Prawo budowlane odsyłając skarżącego, którego interes prawny został naruszony w następstwie samowolnych robót budowlanych, na drogę postępowania cywilnego. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, osoba dotknięta skutkami samowoli budowlanej ma prawo oczekiwać, że negatywne dla niej następstwa zostaną usunięte w ramach nakazów organów nadzoru budowlanego skierowanych do sprawców samowoli. Sąd nie zaakceptował również poglądu o możliwości legalizacji inwestycji wykraczającej poza teren działki inwestora. Legalizacja taka jest możliwa tylko w przypadku gdy inwestycja pozostaje w zgodzie z prawem, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi. Przepisy regulujące kwestię dopuszczalnego zbliżenia do granicy działki reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy te nie dopuszczają jednak w żadnej normie przekroczenia granicy działki. Na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie ma możliwości udzielenia przez organ zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Od powyższego wyroku J. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez ich błędną wykładnię, pozostającą w sprzeczności z treścią uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w ramach postępowania legalizującego samowolę budowlaną polegającą na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nie może badać tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W swojej argumentacji poparł całkowicie stanowiska organów obu instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. K., wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez ich błędną wykładnię, pozostającą w sprzeczności z treścią uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy nie jest trafny. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W motywach tej uchwały podano, że "poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale wskazał, że kwestia "obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest w istocie uregulowana, jednak nie w art. 51 ust. 1 pkt 2. Kwestia skutków usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, z jakich przyczyn, co obejmuje także sytuację, gdy inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane lub też złożył oświadczenie, które okazało się wadliwe, jest uregulowana przepisem art. 37 ust. 2 analizowanej ustawy". Mając na uwadze treść przywołanej wyżej uchwały oraz przytoczonych przepisów ustawy Prawo budowlane podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wskazał jednocześnie, iż badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tego prawa powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację sprzeczną z treścią uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Podkreślić wypada, że czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także bowiem w sytuacji, gdy inwestor nie musi składać oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to musi takie prawo posiadać. To, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza, że inwestor nie musi prawem takim dysponować. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, w którym podkreślono, że z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych. W pełni podzielając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest w realiach niniejszej sprawy pozbawiony uzasadnionych podstaw i nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.