I OSK 2678/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojciecha P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 504/14 w sprawie ze skargi Wojciecha P. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 504/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W. P. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] października 2013 r. Komendant Miejski Policji w G. wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec aspiranta sztabowego W. P. Orzeczeniem z dnia [...] marca 2014 r. Komendant Miejski Policji w G., na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, umorzył ww. postępowanie dyscyplinarne jako bezprzedmiotowe, z uwagi na zwolnienie obwinionego ze służby w Policji. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania W. P., utrzymał w mocy ww. orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant wskazał, że z dniem [...] lutego 2014 r. W. P. został prawomocnie zwolniony ze służby w Policji, na mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] stycznia 2014 r. Podstawę prawną zwolnienia ze służby stanowił art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, z uwagi na orzeczenie trwałej niezdolności policjanta do służby przez komisję lekarską. W dacie zwolnienia obwinionego ze służby wszczęte przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne było zawieszone na mocy postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] października 2013 r. Komendant podkreślił, że w postępowaniu dyscyplinarnym nie wykonano zasadniczej czynności dowodowej, jaką jest przesłuchanie obwinionego na okoliczność przedstawionego mu zarzutu. Czynności tej nie wykonano z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne – braku zgody lekarza, który orzekł czasową niezdolność obwinionego do służby z powodu choroby, na udział obwinionego w czynnościach dowodowych i zapoznania go z aktami postępowania dyscyplinarnego. Bezwzględny wymóg uzyskania takiej zgody, warunkujący możliwość wykonania z obwinionym ww. czynności wynika z art. 135f ust. 10 ustawy o Policji. W dacie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego obwiniony korzystał ze zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby i takie zwolnienie trwało do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Lekarz, który wystawił zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności W. P. do służby, stwierdził, że nie może on brać udziału w postępowaniu dyscyplinarnym. Komendant wskazał, że przepisy prawa nie dopuszczają możliwości prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, po tym jak obwiniony policjant zostanie zwolniony ze służby. Organ powołał się na treść art. 135j ust. 4 ustawy o Policji, wskazując, że jest to norma o charakterze obligatoryjnym, a nie fakultatywnym, nie zachodzi więc sytuacja uznania administracyjnego. Sformułowanie "bezprzedmiotowe z innej przyczyny", oznacza, że w tym znaczeniu bezprzedmiotowość może odnosić się także do podmiotu tego postępowania, czyli obwinionego. Odwołując się do treści art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, Komendant stwierdził, że odpowiedzialności dyscyplinarnej nie ponosi osoba, która nie jest policjantem. Skoro od dnia [...] lutego 2014 r. skarżący utracił status policjanta, to tym samym bezprzedmiotowe stało się dalsze prowadzenia tego postępowania dyscyplinarnego. Obligowało to przełożonego dyscyplinarnego do umorzenia postępowania dyscyplinarnego. Komendant podkreślił jednocześnie, że nie było podstaw do uniewinnienia obwinionego skoro z przyczyn leżących po jego stronie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zgodnie natomiast z art. 135i ust. 1 ustawy o Policji, wyjaśnienie istotnych okoliczności jest warunkiem zapoznania obwinionego z aktami postępowania, a to z kolei warunkuje – zgodnie z ust. 7 ww. art. – zakończenie czynności dowodowych, a w dalszej kolejności wydanie na podstawie art. 135j ust. 1 orzeczenia stwierdzającego winę lub jej brak. W skardze na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. P. zarzucił orzeczeniom obydwu instancji: I. naruszenie przepisów ustawy o Policji o postępowaniu dyscyplinarnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. "art. 135 lit. j ust. 4, poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że sam fakt wydania wobec skarżącego rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1, czyni postępowanie dyscyplinarne bezprzedmiotowym, gdy tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przełożony dyscyplinarny powinien sprawę załatwić ostatecznie poprzez wydanie orzeczenia w trybie art. 135 lit. j ust. 1 ustawy, który to pogląd należy uznać za wadliwy)", 2. art. 135 lit. f ust. 6, poprzez zaniechanie doręczenia postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. w terminie realnym do możliwości dowiedzenia się o fakcie jego wydania i skorzystania obwinionego lub/i jego pełnomocnika z podstawowych uprawnień, o których mowa w art. 135 lit. f ust. 1 pkt 2 i 3, a które to naruszenie w sposób istotny wpłynęło na prawa obwinionego lub/i jego pełnomocnika do czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania dyscyplinarnego przed wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego, 3. art. 135 lit. i ust. 1, poprzez zaniechanie pisemnego zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, przez co w sposób istotny zostało naruszone prawo obwinionego lub/i jego pełnomocnika do możliwości złożenia wniosków dowodowych, a tym samym wydania orzeczenia w oparciu o niepełny materiał dowodowy w sprawie, 4. art. 135 lit. i ust. 7, polegające na zaniechaniu wydania i doręczenia obwinionemu lub/i jego pełnomocnikowi postanowienia o zakończeniu czynności dowodowych w sprawie oraz sporządzenia i doręczania sprawozdania rzecznika dyscyplinarnego z postępowania dyscyplinarnego przed wydaniem orzeczenia, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej, 5. art. 135 lit. j ust. 2 pkt 6, poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonym orzeczeniu uzasadnienia faktycznego, które wskazywałoby na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również zawarcie bardzo lakonicznego uzasadnienia prawnego zastosowanej kwalifikacji prawnej naruszenia dyscypliny służbowej, przez co orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, a także sprzecznego z podstawą prawną umorzenia postępowania dyscyplinarnego uzasadnienia wniosków końcowych, które determinowały organ do wydania orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, gdy z okoliczności faktycznych w sprawie oraz przedłożonych przez obwinionego dowodów m.in. notatki służbowej z dnia [...].10.2013r. wynika, że nie mógł on dopuścić się zarzucanego mu czynu mającego znamiona naruszenia dyscypliny służbowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że postępowanie dyscyplinarne dotyczące policjantów zostało uregulowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Materialnoprawną podstawę umorzenia postępowania dyscyplinarnego stanowi art. 135 ust. 1 i art. 135j ust. 4 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że wskazany rozdział ustawy o Policji, reguluje odpowiedzialność karną i dyscyplinarną wyłącznie policjantów pozostających w służbie. Ustawodawca nie tylko posłużył się dla określenia osoby podlegającej odpowiedzialności pojęciem "policjant", ale i formułując katalog kar wskazuje, że mogą one być wymierzone wyłącznie osobie pozostającej w stosunku służbowym. Sąd zgodził się ze skarżącym, że w ustawie o Policji brak przepisu jednoznacznie wskazującego, że zwolnienie policjanta ze służby skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania dyscyplinarnego. Jednakże zwrócił uwagę, że brak jest również przepisu stanowiącego, że zwolnienie policjanta ze służby pozostaje bez wpływu na prowadzone wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji powoduje, że dotychczasowe postępowanie dyscyplinarne staje się bezprzedmiotowe, odpada bowiem podmiot tego postępowania – policjant, co uzasadnia obligatoryjne umorzenie postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy w kontekście przepisów regulujących poszczególne etapy postępowania dyscyplinarnego nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotowe postępowanie dyscyplinarne nie mogło zostać skutecznie przeprowadzone od momentu jego wszczęcia (postanowieniem z [...] października 2013r.) aż do dnia zwolnienia obwinionego ze służby w Policji. Od [...] października 2013 r. pozostawało on zawieszone. Z pewnością zatem nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne i umożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie dyscyplinarne zostało podjęte dopiero po zwolnieniu Z. P. ze służby w Policji (postanowieniem Komendanta Miejskiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.). W konsekwencji nieuzasadnione jest obecne kwestionowanie przez skarżącego dalszego jego nieprowadzenia, skoro nie pozostawał już wtedy policjantem. Sąd podzielił stanowisko organów Policji, że z dniem zwolnienia W. P. ze służby w Policji ustała możliwość prowadzenia przeciwko niemu, w zasadzie tylko wszczętego uprzednio postępowania dyscyplinarnego, co spowodowało bezprzedmiotowość postępowania dyscyplinarnego i skutkowało koniecznością jego umorzenia (art. 135j ust. 4 in fine ustawy o Policji). Jednocześnie Sąd zgodził się ze skarżącym, że doręczenie mu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania dyscyplinarnego oraz postanowienia o zakończeniu czynności dowodowych w tym postępowaniu dopiero wraz z orzeczeniem o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego stanowiło naruszenie wskazanych przepisów procedury dyscyplinarnej. W ocenie Sądu, naruszenie to pozostawało jednakże bez wpływu na wynik sprawy, w szczególności w zakresie zarzucanego ograniczenia możliwości udziału w postępowaniu. Nadto, ewentualne uchybienie w tym zakresie przez organ pierwszej instancji nie uniemożliwiło podjęcia istotnych w ocenie skarżącego wniosków i argumentów w odwołaniu, co też uczynił. Sąd podkreślił, że ewentualne zgłaszanie wniosków dowodowych co do istoty postępowania dyscyplinarnego po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie mogło odnieść już oczekiwanego przez niego skutku, wobec utraty statusu policjanta Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia sformułowano zarzut naruszenia norm prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez "niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135j ust. 4 ustawy o Policji, polegające na błędnym przyjęciu, iż bezprzedmiotowym staje się postępowanie, które zostało wszczęte podczas pełnienia przez daną osobę służby w Policji, następnie zawieszone ze względów zdrowotnych leżących po stronie policjanta, gdzie policjant został zwolniony ze służby, kiedy to jednocześnie postępowanie podjęto i umorzono". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przy czym istota podniesionego w niej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135j ust. 4 ustawy o Policji, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że utrata statusu policjanta przez obwinionego w trakcie postępowania dyscyplinarnego powoduje bezprzedmiotowość tego postępowania i uzasadnia jego umorzenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, policjant zwolniony ze służby ma prawo domagać się wydania orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne co do istoty. Przystępując do rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia wskazać należy, że stosownie do art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, przełożony dyscyplinarny umarza postępowanie dyscyplinarne, gdy jest ono bezprzedmiotowe z przyczyn określonych w art. 135 ust. 1, albo gdy stało bezprzedmiotowe z innej przyczyny. Tą "inną przyczyną" – jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji - jest fakt zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Przepisy Rozdziału 10 ustawy o Policji, regulujące odpowiedzialność dyscyplinarną i karną policjantów odnoszą tę odpowiedzialność wyłącznie do policjantów pozostających w służbie. Ustawodawca nie tylko posłużył się dla określenia osoby podlegającej odpowiedzialności pojęciem "policjant", ale i formułując katalog kar wskazuje, że mogą być one dolegliwe wyłącznie dla osoby pozostającej w stosunku służbowym. W ustawie o Policji brak jest przy tym przepisu stanowiącego, że zwolnienie policjanta ze służby pozostaje bez wpływu na prowadzone wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Postępowanie dyscyplinarne w stosunku do W. P. zostało wszczęte postanowieniem Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] października 2013 r. Natomiast rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] stycznia 2014 r. W. P. został zwolniony ze służby w Policji. Z tą chwilą skarżący kasacyjnie przestał podlegać odpowiedzialności dyscyplinarnej, która dotyczy wyłącznie tzw. czynnych policjantów. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, postępowania dyscyplinarne są prowadzone przez organy dyscyplinarne działające w ramach określonych służb czy korporacji i dotyczą osób pozostających w stosunku służbowym bądź w inny sposób związanych organizacyjnie. Wskutek zwolnienia policjanta ze służby ustaje władza dyscyplinarna nad nim ze strony prowadzącego postępowanie dyscyplinarne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest więc konkluzja Sądu I instancji, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji powoduje, iż dotychczasowe postępowanie dyscyplinarne staje się bezprzedmiotowe, odpada bowiem podmiot tego postępowania - policjant, co uzasadnia obligatoryjne umorzenie postępowania dyscyplinarnego. Prowadzi to do wniosku, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135j ust. 4 ustawy o Policji okazał się bezpodstawny. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.