II SA/Wa 393/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego D. O. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zwolnienia D. O. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. Rozkaz personalny organu pierwszej instancji o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji został wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), natomiast organ odwoławczy, zaskarżony rozkaz personalny wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest przestrzegać przepisów, w tym art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i art. 107 Kpa. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby, przy czym ustawodawca nie określił, jak należy rozumieć to pojęcie. W praktyce zwolnienie następuje w sytuacji, gdy w ocenie przełożonych funkcjonariusz nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych. Funkcjonariusz w latach 2011 - 2013 przebywał łącznie na zwolnieniu lekarskim 484 dni, które przerywane były urlopami, bądź podjęciem służby. W ocenie organu podejmował on świadome działania zmierzające do uniemożliwienia organowi wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, tj. po upływie 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby. Przy powszechnie znanych trudnościach kadrowych Policji i wakatach w jej jednostkach organizacyjnych absencja każdego policjanta w służbie powoduje dezorganizację służby. Funkcjonariusz niepełniący służby nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Takie postępowanie wpływa negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań realizowanych przez Policję. Reasumując stwierdzić należy, że nie może budzić wątpliwości, iż fakt przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim przez 484 dni w okresie 3 ostatnich lat, nie pozostawał bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której pełnił on służbę. Sytuacja ta miała negatywny wpływ na innych funkcjonariuszy, jak również na wizerunek społeczny Policji, gdyż funkcjonariusz niepełniący służby otrzymywał świadczenia pieniężne w pełnej wysokości, które wypłacane są z środków budżetowych. Podać również należy, że za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie nie przemawiają też posiadane przez niego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe. Posiada on wykształcenie średnie. W 1995 r. ukończył kurs podstawowy, a w 2006 r. złożył egzamin podoficerski i nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych policjantów. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi D. O., reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że długotrwała choroba (jednak krótsza niż okres 12 miesięcy) uzasadnia zwolnienie skarżącego ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes, 2) art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 43 ust. 1 powołanej powyżej ustawy przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten chroni trwałość stosunku służbowego policjanta w okresie choroby, tj. przez okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, 3) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu służby i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana jego wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie tego przepisu. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego w zakresie czasookresu niepełnienia służby z powodu choroby, a przez to nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, 2) art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w sytuacji gdy organ ten zaniechał ustalenia pobudek i motywacji skarżącego, jak również nie poczynił ustaleń dotyczących przebiegu jego służby i posiadanych kwalifikacji, 3) art. 7 i 8 Kpa polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 3 powołanej ustawy, zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Zatem z przepisu tego wynika jedynie obowiązek zasięgnięcia opinii i nawet jeżeli jest ona pozytywna dla policjanta, to nie jest ona wiążąca dla organ. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jednakże pozytywna opinia nie mogła być oceniona jako istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem prawem organu jest dokonywanie własnej oceny, czy policjant jest przydatny w służbie. Podkreślić należy, że nie jest rolą związku zawodowego kontrolowanie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ Policji i nie jest upoważniony do dokonywania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ustawodawca w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji użył określenia "policjanta można zwolnić ze służby", tzn. że rozstrzygnięcie organu ma charakter fakultatywny, a decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że sądowa kontrola takich decyzji podlega ograniczeniu, bowiem nie jest zadaniem sądu administracyjnego ingerowanie w słuszność dokonanego przez organ rozstrzygnięcia i jego celowości. W tym miejscu podać należy, iż Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r. (III ARW 65/94 OSNP 1995/3/31) stwierdził, że przy zwalnianiu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby. Opisana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przesłanka zwolnienia ze względu na ważny interes służby ma charakter niedookreślony, wymagający konkretyzacji w odniesieniu do indywidualnego przypadku. Przepisy procedury administracyjnej (w tym przede wszystkim art. 7 Kpa), chroniąc słuszny interes strony, wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (interesu służby), który wynika ze specyfiki funkcjonowania Policji, jako instytucji powołanej do zapobiegania i zwalczania przestępczości. Sprawne działanie tej formacji opiera się na zaufaniu społecznym, podbudowanym szczególnymi wymogami, jakim musi sprostać każdy funkcjonariusz Policji. Są nimi w szczególności: niekaralność, nieposzlakowana opinia, zdyscyplinowanie, praworządność, gotowość do przestrzegania ustanowionych standardów etycznych oraz dbałość o honor, godność i dobre imię Policji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "ważny interes służby", ale z wieloletniego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe, bowiem nie leży to w interesie Policji i interesie społecznym. Ocena o nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia przez policjanta obowiązków służbowy za co może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną, ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może ona wynikać również z innych zachowań nagannych policjanta w służbie lub poza nią. Jeżeli takie zachowania kolidują z dobrem formacji, to stanowią one przeszkodę w pełnieniu przez niego dalszej służby. W uzasadnieniach rozkazów personalnych kontrolowanych przez Sąd organy co prawda bardzo szczegółowo podały powody dlaczego uznały, że zaistniała przesłanka ważnego interesu służby uzasadniająca zwolnienie ze służby skarżącego ale w ocenie Sądu są one niewystarczające. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji tych zadań jest ściśle związany z możliwością doboru i kształtowania polityki kadrowej, która zapewni właściwą realizację zadań ustawowych. Organy Policji są uprawnione do usuwania z szeregów formacji policjantów których zachowanie w służbie jak i poza nią jest niewłaściwe i godzi w wizerunek i dobro Policji. Uprawnienie to może być realizowane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ale z uwagi na to, ze decyzje na podstawie tego przepisu wydawane są w ramach uznania administracyjnego, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że faktycznie za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby przemawia ważny interes. Obowiązek ten w ocenie Sądu nie został przez organ spełniony. W sprawie bezspornym jest, że skarżący na przestrzeni 3 lat przebywał łącznie 484 dni na zwolnieniach lekarskich i były one przerywane urlopami i powrotami do służby. Sytuacja ta powodowała, że organ nie mógł zwolnić skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który stanowi, że policjanta można zwolnic ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Jednakże organ błędnie ocenił, że w takiej sytuacji można zwolnić skarżącego ze służby na podstawie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zamieścił katalog fakultatywnych przesłanek zezwalających organowi na podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, ale każda z tych przesłanek ma samodzielny byt prawny, tzn. musi zaistnieć aby można było wydać decyzje o zwolnieniu policjanta ze służby. W tym miejscu podać należy, że sądy administracyjne wydawały orzeczenia, w który uznawały argumenty organów przemawiający za zwolnieniem policjanta ze służby ze względu na jej ważny interes ze względu na długotrwałe zwolnienia lekarskie, które powodowały dezorganizacje pracy w jednostkach organizacyjnych Policji, ale następowało to w innym stanie faktycznym niż ustalony w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego zostało wszczęte z urzędu [...] września 2013 r. (k. 2). Natomiast orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji (k. 25). Z notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 66) wynika, że skarżący od tego dnia nie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Rozkaz personalny organu pierwszej instancji został wydany w dniu [...] listopada 2013 r., a organu odwoławczego w dniu [...] stycznia 2014 r. Analiza powyższych dokumentów prowadzi do wniosku, że już w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby był on zdolny do jej pełnienia, a został z niej zwolniony gdy służbę pełnił. W tym stanie rzeczy argumentacja organu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, a w szczególności odnosząca się do utrudnień (dezorganizacji) w pracy jednostki organizacyjnej, w której pełnił służbę skarżący, jak również negatywny wpływ na innych policjantów, nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z powyższych względów, Sąd uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż organ nie wykazał, że zaistniała przesłanka, o której mowa w tym przepisie, a uchybienie to było wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania, tj. z naruszeniem jego zasad określonych w art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 Kpa. Natomiast organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, bowiem utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji wydany z naruszeniem powyżej określonych przepisów. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z poźn. zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.