I SA/Gd 501/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. S. ,,A" w L. na czynność Zarządu Powiatu z dnia 16 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przysługującej szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności ; 2. zasądza od Zarządu na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M. S. prowadzi w L. szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej "A". Szkoła prowadzi oddział klasowy w zawodzie medycznym - opiekun medyczny. Uchwałą z dnia 8 listopada 2013 r. nr [...] Rada Powiatu ustaliła podstawę obliczania dotacji z budżetu dla niepublicznych szkół oraz niepublicznych placówek oświatowych na "50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie powiatu [...] szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju" (§ 7 załącznika Nr 1 do ww. uchwały). Wykonanie uchwały zostało powierzone Zarządowi Powiatu. Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. (doręczonym w dniu 20 grudnia 2013 r.) Zarząd Powiatu poinformował M. S. o ustaleniu stawki na 2014 r. w wysokości 122 zł na jednego słuchacza. W piśmie tym wyjaśniono, że Zarząd Powiatu analizował wydatki bieżące ponoszone w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu ma jednego ucznia przez najbliższy powiat, tj. w zaocznej publicznej policealnej szkole dla dorosłych (kształcącej w roku szkolnym 2013/2014 w zawodach: technik administracji, technik informatyk, technik usług kosmetycznych) w "B" w S., dla której organem prowadzącym jest Miasto – miasto na prawach powiatu. Miesięczny koszt kształcenia słuchacza w wymienionej szkole w 2013 r. wyniósł 225,04 zł, przy czym 50% wynosi 112,52 zł. Przypadająca wysokość dotacji w kwocie 113 zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych) na jednego ucznia na 2014 r. jest niższa niż w 2013 r., w którym stawka dotacji wynosi 122 zł. Wobec powyższego w kontekście ww. uchwały, przyjęto że wysokość dotacji na 2014 r. na jednego ucznia w zaocznej niepublicznej szkole policealnej dla dorosłych wynosi 122 zł. W dniu 17 stycznia 2014 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na: 1) obliczeniu wysokości dotacji na podstawie miesięcznego kosztu kształcenia słuchacza poniesionego przez szkołę, która nie jest szkołą tego samego typu i rodzaju co szkoła "A" w rozumieniu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, 2) braku ujęcia w piśmie dotyczącym obliczenia dotacji, pełnej informacji i przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu, w szczególności danych o bieżących wydatkach ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego na placówki tego samego typu lub rodzaju. Skarżący wniósł o usunięcie opisanego naruszenia prawa poprzez: 1) obliczenie wysokości dotacji w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą jednostkę samorządu terytorialnego na prowadzenie szkoły tego samego typu i rodzaju co szkoła "A", 2) ujęcie w informacji o obliczeniu dotacji, pełnych danych o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu. W uzasadnieniu na wstępie skarżący podniósł, że pismo Zarządu Powiatu z dnia 16 grudnia 2013 r. nie zawierało wykazu wydatków bieżących ponoszonych przez "B" w S. na jednego ucznia, zamiast tego posługując się kategorią "miesięcznego kosztu kształcenia słuchacza", która jest obca zarówno ustawie o systemie oświaty jak i uchwale rady powiatu. Kolejno strona wskazała, że "B" w S. nie jest szkołą tego samego rodzaju, co szkoła "A" a koszty kształcenia na kierunku opiekuna medycznego są znacznie wyższe. Strona wskazała, że najbliższą jednostką samorządu terytorialnego prowadzącą szkołę tego samego rodzaju jest "C" w S. prowadzony przez Marszałka Województwa, która prowadzi nauczanie na kierunku opiekun medyczny w trybie zaocznym. Jeżeli szkoła tego samego typu i rodzaju znajduje się w innym powiecie niż najbliższy lub prowadzona jest przez inną jednostkę samorządu terytorialnego, nie może stanowić to przeszkody dla uznania jej za właściwą dla obliczenia wysokości dotacji. Końcowo skarżący podkreślił, że zgodnie z wytycznymi Ministra Edukacji Narodowej wyrażonymi m.in. w piśmie skierowanym do Regionalnej Izby Obrachunkowej, przy definiowaniu pojęcia szkoły należy również odnieść się do wag określonych w załączniku rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej w danym roku dla jednostek samorządu terytorialnego. W rozporządzeniu tym, aktualnym na dzień sporządzenia pisma organu waga przypisana uczniom zwykłych szkół ponadgimnazjalnych wynosi P=0,082, szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe oraz liceów profilowanych P=0,19, natomiast dla uczniów kształcących się w zawodach medycznych wynosi ona P=1,00. Rozporządzenie rozdzielając subwencje kieruje się bezsprzecznie kryterium finansowym i jasno wyraża preferencje ustawodawcy w zakresie dofinansowania poszczególnych kategorii szkół. W odpowiedzi Zarząd Powiatu w uchwale Nr [...] z dnia 18 lutego 2014 r. nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że pismo z dnia 16 grudnia 2013 r. zawiera wszystkie informacje wskazane w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 330/13. W ocenie Zarządu ustawa o systemie oświaty nie wprowadza rozróżnienia między pojęciem typu i rodzaju szkoły. Ustawa zawiera regulację dotyczącą jedynie typów szkół przez sprecyzowanie typów szkół. Natomiast pojęcie rodzaju szkół jest w ustawie używane w rozumieniu potocznym. Posłużenie się w art. 90 ust. 3 sformułowaniem "w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju" ma przede wszystkim na celu zrównanie poziomu finansowania w takich samych szkołach. Zdaniem organu powoływanie się na możliwość posłużenia się przykładem szkoły, dla której organem prowadzącym jest Marszałek Województwa, jest także argumentem niewłaściwym. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Zarządu Powiatu, polegającą na ustaleniu dotacji przysługującej szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej przypadającej na jednego słuchacza kształcącego się na kierunku opiekun medyczny na kwotę 122 zł oraz braku poinformowania skarżącego o przesłankach dokonania takiego wyliczenia, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej czynności zarzucono: 1) ustalenie dotacji we wskazanej wysokości na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez powiat na zaoczną publiczną policealną szkołę dla dorosłych w "B" w S. jako szkoły, która nie jest szkołą tego samego typu i rodzaju co szkoła skarżącego w rozumieniu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, 2) skarżący nie został poinformowany o przesłankach, na podstawie których organ uznał, iż dana szkoła stanowi szkołę tego samego typu i rodzaju, co narusza art. 33 ustawy o finansach publicznych postulujący zasadę jawności finansów publicznych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności strona powołała orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające dopuszczalność wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Kolejno skarżący powtórzył, że organ operuje nieznanym ustawie ani uchwale rady powiatu pojęciem "miesięcznego kosztu kształcenia słuchacza". Pismo organu powinno, wobec treści art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczególnej kwalifikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, zawierać zestawienie wydatków ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, z rozbiciem na paragrafy, tak aby skarżący mógł się dowiedzieć, czy wszystkie kategorie wydatków zostały przez organ uwzględnione. Autor skargi wskazał ponadto, że w S. funkcjonuje szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego – "C" w S., który prowadzi nauczanie na kierunku opiekun medyczny w trybie zaocznym. Jest zatem szkołą tego samego rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącego. Organ zatem powinien dołączyć zestawienie wydatków bieżących ponoszonych przez tę szkołę na jednego słuchacza kształcącego się w zawodzie opiekun medyczny i porównać je z wydatkami ponoszonymi przez inne podobne placówki tym bardziej, że skarżący już od dłuższego czasu próbuje uzyskać od organu jasne informacje, dlaczego przy ustalaniu wysokości dotacji, pomimo przedstawianych przez niego argumentów, organ nie jest skłonny nawet rozważyć wydatków ponoszonych przez tę szkołę jako alternatywy dla arbitralnie wskazywanych szkół, tym bardziej, że sąsiednie powiaty ustalały w przeszłości dotacje dla szkół niepublicznych w oparciu o wydatki ponoszone przez szkoły prowadzone przez organy szczebla wojewódzkiego. Skarżący podnosi, że prowadzone przez wskazaną w piśmie szkołę kierunki: technik administracji, technik informatyk i technik usług kosmetycznych, są kierunkami zupełnie innego rodzaju niż kierunek opiekun medyczny o czym świadczy sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. (Dz. U. 2013, poz. 1687). W rozporządzeniu tym, waga przypisana uczniom zwykłych szkół ponadgimnazjalnych wynosi P=0,082, szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe oraz liceów profilowanych P=0,19, natomiast dla uczniów kształcących się w zawodach medycznych wynosi ona P=1,00. Rozporządzenie rozdzielając subwencje kieruje się bezsprzecznie kryterium finansowym i jasno wyraża preferencje ustawodawcy w zakresie dofinansowania poszczególnych kategorii szkół. Końcowo autor skargi podkreślił, że o ile Zarząd prawidłowo zakwalifikował szkołę prowadzoną przez skarżącego pod względem typu (szkoła policealna), o tyle nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że pojęcie rodzaju szkoły jest w ustawie używane w rozumieniu potocznym. W ocenie strony Zarząd Powiatu powinien rozstrzygnąć czy wydatki ponoszone przez szkołę skarżącego oraz szkołę, której wydatki stanowiły podstawę do wyliczenia jej dotacji (w tym wypadku zwykła szkoła policealna kształcąca w systemie zaocznym) są na tyle zbliżone, że uzasadniają posłużenie się typem szkoły jako jedynym kryterium, a zupełnie zignorowanie innych jej cech, składających się na pojęcie jej "rodzaju". W obecnej sytuacji powiat otrzymuje więc dotacje w oparciu o liczbę uczniów kształcących się w danej szkole na danym kierunku, natomiast ustalając wysokości udzielanych dotacji opiera się o kryteria dowolne, które w niewielkim tylko stopniu pokrywają się z wypływającymi z przepisów prawnych. Rozwiązanie przyjęte przez Zarząd Powiatu w oczywisty sposób narusza więc uprawnienie skarżącego do otrzymania dotacji we właściwej wysokości. Skarżący dołączył do skargi odpis uchwały Zarządu Powiatu, w której dokonano zróżnicowania kwoty dotacji m.in. w odniesieniu do uczniów szkół policealnych dla dorosłych, oraz uczniów kształcących się w szkołach dla dorosłych o kierunkach medycznych - opiekun medyczny a także pismo Ministra Edukacji Narodowej skierowane do Regionalnej Izby Obrachunkowej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty mogły zostać uwzględnione na tym etapie postępowania. W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.), tj. niemające charakteru decyzji lub postanowień, uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że czynności organów powiatu, podejmowane na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji, są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynności z zakresu administracji publicznej, niebędące decyzjami, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie powołanego przepisu zgodność z prawem takich czynności podlega kontroli sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r. o sygn. akt II GSK 320/07). Strony nie kwestionowały również możliwości zaskarżenia spornej czynności organu. Z akt sprawy wynika również, że skarga została wniesiona w ustawowym terminie i poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572), dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Jak trafnie zauważył skarżący, ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje typy szkół publicznych i niepublicznych. Natomiast żaden przepis tej ustawy nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły". Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 2 cyt. ustawy określił system oświaty, wymieniając w punkcie 2 tego przepisu różne szkoły, nie używając przy ich określeniu terminu "rodzaj". Powyższe uregulowania wskazują, że dokonanie ścisłego rozróżnienia w szczególności co do rodzaju szkoły winno nastąpić przy uwzględnieniu konkretnej normy prawnej, w której ustawodawca odwołuje się do pojęcia "typ i rodzaj szkoły" bądź "szkoły danego typu i rodzaju". Wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. W ocenie Sądu rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. Skoro istota rozpoznawanej sprawy dotyczy sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, o której mowa w art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, to pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w tym przepisie należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu. Zatem pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Zauważyć również należy, że celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły. W tej sytuacji przy wykładni art. 90 ust. 3 cyt. ustawy w zakresie pojęcia "rodzaj szkoły" oraz użytego przez ustawodawcę zwrotu "wydatki bieżące" należało rozważyć czy szkoła prowadzona przez skarżącego jest szkołą tego samego rodzaju co wskazana w zaskarżonej czynności Zarządu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zasadne są argumenty zaprezentowane w skardze, iż prowadzone przez wskazaną w piśmie szkołę kierunki: technik administracji, technik informatyk i technik usług kosmetycznych, są kierunkami zupełnie innego rodzaju niż kierunek opiekun medyczny. Już samo porównanie wskazanych kierunków przy uwzględnieniu ogólnej wiedzy i doświadczenia życiowego, wskazuje, że inny jest zakres nauki, niezbędnych przyrządów czy pomocy naukowych a co za tym idzie ponoszonych wydatków koniecznych przy kształceniu w specjalistycznym kierunku związanym z medycyną w porównaniu chociażby z kształceniem w zakresie "administracji". Świadczy o tym również sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. (Dz. U. 2013, poz. 1687). W rozporządzeniu tym, waga przypisana uczniom zwykłych szkół ponadgimnazjalnych wynosi P=0,082, szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe oraz liceów profilowanych P=0,19, natomiast dla uczniów kształcących się w zawodach medycznych wynosi ona P=1,00. Rozporządzenie rozdzielając subwencje kieruje się bezsprzecznie kryterium finansowym i jasno wyraża preferencje ustawodawcy w zakresie dofinansowania poszczególnych kategorii szkół. W konsekwencji uznać należy, że wskazana w piśmie organu szkoła, prawidłowo zakwalifikowana została jako szkoła tego samego typu co szkoła prowadzona przez skarżącego (szkoła policealna), jednakże z uwagi na prowadzenie całkowicie odmiennych kierunków nauczania, szkół tych nie można uznać za jednostki tego samego rodzaju. Informując ponownie o wysokości dotacji przyznanej na rzecz skarżącego, organ zobowiązany będzie poinformować stronę, jakie konkretne przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji. Informacja ta powinna zawierać wskazanie sposobu wyliczenia dotacji, w tym informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat, w którym szkoła taka funkcjonuje, na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju (tj. szkół policealnych, kształcących na kierunku opiekun medyczny w systemie zaocznym). Biorąc pod uwagę charakter zaskarżonej czynności, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o jej bezskuteczności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się kwota 200 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł ustalone zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461) oraz wydatki w kwocie 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.