II SA/Po 1323/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2014 r. sprawy ze skargi F. E. S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 1999 poz. 1227 z późn. zm.), § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b, § 3 ust. 1 pkt 55 lit. a tiret drugie, § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie C. H.-U.-R. "M." na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz [...], obręb Ł., oraz działek nr [...], [...], [...], arkusz [...], obręb Ł., położonych w P., w rejonie ul. H., ul. R. D., ul. J. K.-K. i projektowanej ul. N. O. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Fundacja Ekologiczna "S." w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca sformułowała szereg zarzutów merytorycznych wobec decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Fundacja Ekologiczna "S." wskazała w szczególności, że (1) organ I instancji nie wskazał i nie wyjaśnił sposobu, w jaki ustalił krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony, w tym pominął działkowiczów jako strony postępowania, (2) w raporcie środowiskowym nie zaprezentowano wymaganej liczby wariantów realizacji inwestycji, (3) inwestor nie sporządził inwentaryzacji gatunków zwierząt chronionych na terenie inwestycji, (4) rezygnacja z zaopatrzenia inwestycji w ciepło z elektrociepłowni nie została uzasadniona, (5) nie wyjaśniono, czy zasilanie obiektu jest zgodne z obowiązującym programem ochrony powietrza, (6) nie zadbano odpowiednio o oszczędne korzystanie ze środowiska, (7) nie opracowano rozwiązań w zakresie retencji i ponownego wykorzystania części ścieków opadowych, (8) wyliczenie ilości odpadów gruntowych z pogłębienia terenu przeznaczonego pod inwestycję budzi wątpliwości, (9) rozwiązania w zakresie ekranów akustycznych są nieskuteczne, (10) normy pyłu zostały przekroczone, (11) w zaskarżonej decyzji w raporcie oddziaływanie nie poddano analizie skumulowanego efektu ruchu komunikacyjnego, (12) nie sprawdzono i nie określono standardu jakości gleby w miejscu jej potencjalnego zanieczyszczenia, (13) nie wyjaśniono powodu braku określenia możliwego terminu wycinki zieleni na obszarze lęgu ptaków, (14) dane dotyczące wytwarzania ścieków przemysłowych, zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko, nie korelują z całym opisem przedsięwzięcia, (15) wątpliwości budzą liczne zmiany w planie przedsięwzięcia, dokonane już po przyjęciu do procedowania karty przedsięwzięcia, a nadto (16) nie zawarto żadnych informacji o przeprowadzonych konsultacjach społecznych. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 82 i art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił zwięźle dotychczasowy przebieg sprawy oraz przytoczył art. 44 cytowanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało zarazem, że zgodnie z tym przepisem, odwołanie złożone przez skarżącą stanowi jednocześnie wniosek o dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego wniesiono odwołanie. Organ II instancji podniósł przy tym, że wedle art. 3 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy przez wyrażenie "organizacja ekologiczna" rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Zwrot "organizacja społeczna" odnosi się z kolei do dobrowolnego zrzeszenia osób, które pragną realizować określone cele, ważne dla pewnej grupy społecznej lub dla ogółu. Fundacja nie jest wprawdzie co do zasady korporacją obywateli, lecz masą majątkową. Niemniej przyjmuje się, że fundacja może być również zaliczona do organizacji społecznych. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. została doręczona: inwestorowi w dniu [...] czerwca 2013 r., P. P. C. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna w S. w dniu [...] czerwca 2013 r., P. Z. D. – Z. O. w P. w dniu [...] czerwca 2013 r. Tym samym ostatnim dniem do złożenia odwołania był dzień [...] lipca 2013 r. Termin ten odnosi się również do podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Co więcej, w dniu [...] lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej Fundacji przeglądał i kopiował akta sprawy, a zatem mógł ocenić, kiedy upływa termin do złożenia odwołania. Wspomniany środek odwoławczy został złożony przez Fundację dopiero w dniu [...] lipca 2013 r. Jednocześnie skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. zawarto natomiast stosowane pouczenie o terminie i sposobie złożenia odwołania. Niemożliwe było zatem merytoryczne rozpatrzenie sprawy, gdyż organ II instancji obowiązany był do stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Fundacja Ekologiczna "S." w W. zaskarżyła powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ I instancji odmówił jej wglądu do akt postępowania, w tym również odmówił jej zapoznania się z dowodami doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. stronom postępowania. Tym samym skarżąca nie miała również możliwości ustalenia, kiedy upływa termin do wniesienia odwołania. Powyższe działanie narusza zatem art. 8 i 9 k.p.a. i zawarte w nich zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz udzielania informacji stronom postępowania. Fundacja Ekologiczna "S." zaznaczyła przy tym, że decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła natomiast swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 152 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami zgłoszonymi w skardze, ani powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Jak wynika przy tym z art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał kwestionowaną decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Wreszcie, w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Należy również wskazać, iż zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 z późn. zm.) organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawa strony. Organizacji ekologicznej służy ponadto w świetle art. 44 ust. 2 cytowanej ustawy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowania wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołanie jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowania. W postępowaniu odwoławczy organizacji uczestniczy na prawach strony. Pojęcie organizacji ekologicznej ustawodawca definiuje w art. 3 pkt 10 powołanej ustawy jako organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Zwrot organizacja społeczna obejmuje natomiast w świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje. Należy przy tym zauważyć, że co do zasady fundacja stanowi wyodrębnioną masę majątkową, a nie zrzeszenie określonych podmiotów. Trzeba mieć jednak na uwadze uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSP 4/05, w świetle której fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby (zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie powyższa uchwała nie odnosi się wprost do kwestii zaliczenia fundacji do organizacji ekologicznych, lecz kierując się treścią art. 12 Konstytucji, trudno jest przyjąć odmienny wniosek na gruncie rozważanego w niniejszej sprawie stanu prawnego. Ponadto trzeba zaznaczyć, że w przytoczonych przepisach ustawodawca nie zmodyfikował ogólnego terminu do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Konsekwentnie zatem należy uznać, że w przypadku, gdy organizacja ekologiczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a chciałaby ona wnieść odwołanie od wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, to powinna ona złożyć wspomniany środek odwoławczy w ciągu czternastu dni od dnia ostatniego (najpóźniejszego) doręczenia kwestionowanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy zauważyć, że z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] lipca 2013 r. i ze statutu Fundacji Ekologicznej "S." w W. wynika, iż celem tego podmiotu jest działalność na rzecz ekologii, ochrony środowiska, realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (k. 510-518 akt adm. organu I instancji). Tym samym skarżąca mogła uzyskać status organizacji ekologicznej w rozumieniu art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto należy odnotować, że kwestionowana przez Fundację Ekologiczną "S." decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] (k. 453-488 akt adm. organu I instancji), została doręczona stronom postępowania administracyjnego: P. P. C. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna w S. w dniu [...] czerwca 2013 r., P. Z. D. – Z. O. w P. w dniu [...] czerwca 2013 r., E. I. S.A. w K. w dniu [...] czerwca 2013 r. i G. L. L. B. Ś. S.C. w L. w dniu [...] czerwca 2013 r. (k. 491-492, 494-498, 500 akt adm. organu I instancji). Tym samym termin do wniesienia odwołania przez skarżącą rozpoczął się w dniu [...] czerwca 2013 r. i zakończył w dniu [...] lipca 2013 r. Tymczasem odwołanie Fundacji z dnia [...] lipca 2013 r. (k. 17-22 akt adm. organu II instancji) zostało nadane na poczcie w dniu [...] lipca 2013 r. (data stempla pocztowego – k. 16 akt adm. organu II instancji). Nie ulega zatem wątpliwości, że odwołanie z dnia [...] lipca 2013 r. zostało złożone już po upływie ustawowego terminu z art. 129 § 1 k.p.a. Taki środek odwoławczy nie mógł więc być merytorycznie rozpoznany przez organ II instancji, zwłaszcza, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co mogła uczynić na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że już w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Fundacja Ekologiczna "S." wskazywała na możliwość odwołania się od kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., zaznaczając, iż chce z tego prawa skorzystać (k. 520-521 akt adm. organu I instancji). Co więcej, z notatki służbowej z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], wynika, że w tym dniu pełnomocnik skarżącej zapoznał się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy oraz wykonał jego dokumentację fotograficzną (k. 507 akt adm. organu I instancji). Trzeba nadto podkreślić, że powyższa notatka została podpisana przez pełnomocnika Fundacji Ekologicznej "S.", który nie wniósł do niej żadnych zastrzeżeń. W konsekwencji należy więc uznać, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z dokumentami zebranymi przez organ I instancji, w tym również z dowodami doręczenia kwestionowanej przez nią decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Sąd pragnie zarazem zaznaczyć, że odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało złożone przez skarżącą dopiero w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem już po upływie trzech tygodni od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia i jedenastu dni od dnia zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. W takich okolicznościach skarżąca powinna była liczyć się z możliwością wniesienia odwołania już po upływie ustawowego terminu i dlatego – kierując się chociażby samą tylko ostrożnością procesową – powinna była zgłosić wraz z odwołaniem z dnia [...] lipca 2013 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Argumentacja skarżącej, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z aktami sprawy i w konsekwencji ustalenie końcowej daty biegu terminu do wniesienia odwołania – abstrahując od oceny jej wiarygodności – mogłaby ewentualnie uzasadniać przywrócenie rozważanego terminu. Zarzuty te pozostają natomiast bez znaczenia przy badaniu czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu do dokonania tej czynności. Mając zatem na uwadze dotychczasowy tok rozważań należy uznać, że odwołanie z dnia [...] lipca 2013 r. zostało złożone po upływie terminu z art. 129 § 2 k.p.a., a wniosek o przywrócenie uchybionego terminu z art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. nie został złożony. Dlatego też konieczne stało się stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co też słusznie uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2013 r., znak [...] (k. 39-42 akt adm. organu II instancji). W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.