I SA/Wa 3090/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość [...], wydzieloną pod drogę – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Podaniem z dnia 12 grudnia 1994 r. M. B. wniosła o dokonanie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] w sposób przedstawiony we wstępnym projekcie podziału sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] odmówił dokonania podziału ww. nieruchomości ze względu na na brak dojazdu do projektowanych działek. Oświadczeniem z dnia [...] sierpnia 1996 r. M. B. wyraziła zgodę na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwałą z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] w sposób wynikający z załącznika do niniejszego oświadczenia, w którym przedstawiono projekt podziału ww. działki nr [...] Jednocześnie wskazała, że wyraża zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy terenów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic. Decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] położonej w Gminie [...], rej. urb. [...] , przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału powstały działki [...]. Działki nr [...] przeznaczone zostały pod projektowaną ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości działki nr [...] wydzielone pod budowę ulicy przechodzą na własność Gminy [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Z adnotacji dokonanej na ww. decyzji wynika, iż stała się ostateczna w dniu [...] października 1996 r. (karta 57 akt administracyjnych). Z odpisu księgi wieczystej KW [...] z dnia [...] listopada 2012 r. prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] wynika, że właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] jest Gmina [...] wpisana na podstawie art. 10 ust. 5 powoływanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wnioskiem z dnia 23 maja 2012 r. M. B. wystąpiła o zwrot przejętej przez Gminę działki nr [...], zaś pismem z dnia 12 lipca 2012 r. zmodyfikowała wniosek wskazując, iż występuje o wypłatę odszkodowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Prezydent [...], w oparciu o m.in. przepis art. 129 ust. 1 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. W wyniku rozpoznania odwołania M. B. Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, wobec czego, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 1996 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie do dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przepis art. 241 tej ustawy uchylił obowiązującą dotychczas ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy kolejno ją zmieniające, natomiast uregulowaniem zawartym w treści art. 233 wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Sprawy zatem, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31 grudnia 1998 r., jak podniósł Wojewoda, muszą być rozpoznane w oparciu o przepisy nowej ustawy, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a prowadzi je organ właściwy do rozpoznania sprawy w myśl nowej ustawy. Następnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3, który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu a właściwym organem (...). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności (co nastąpiło w niniejszej sprawie). Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 powoływanej ustawy powstaje dopiero wówczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych. Wojewoda wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż strony nie doszły do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej bowiem, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] poinformowała, że z uwagi na zrzeczenie się odszkodowania przez właścicielkę przeprowadzenie negocjacji mających na celu ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt jest bezzasadne. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji Wojewoda zaznaczył, że obowiązek odszkodowawczy ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z powyższym roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową. Nie jest zatem możliwe ustalenie bądź też zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie. Wojewoda przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt 1 OSK 417/06, w którym Sąd stwierdził, iż "przyjmując - co do zasady - dopuszczalność zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne należy zauważyć, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna". W oparciu o powyższe wyjaśnienia organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w wyniku którego powstały działki przeznaczone pod ulice stała się ostateczna w dniu [...] października 1996 r. zaś właścicielka przedmiotowej nieruchomości złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy terenów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic w dniu [...] sierpnia 1996 r., a więc wtedy kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Następnie, Wojewoda wskazał, że konieczność sporządzenia w przedmiotowej sprawie dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia odszkodowania, uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.) i art. 10 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., poz. 127, Nr 103 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego, może nastąpić dopiero po dacie kiedy stała się ostateczna (prawomocna) decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, bez uwzględnienia możliwości skutecznego zrzeczenia się roszczeń przyszłych; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia z dnia [...] sierpnia 1996 r., a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczeń o odszkodowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z argumentacją tak jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna Istota sprawy sprowadza się do oceny czy wyrażenie zgody przez M. B. (w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 1996 r.) na nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy [...] wydzielonych pod ulicę działek, w tym działki nr [...], czyli zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie, było skuteczne na przyszłość i spowodowało, że wnioskodawczyni nie ma możliwości aktualnie skutecznego dochodzenia tego roszczenia i nie jest uprawniona do uzyskania odszkodowania. Jak wynika z akt, w przedmiotowej sprawie doszło do przejęcia na rzecz Gminy [...] działek o nr [...] wydzielonych pod projektowaną ulicę [...] w wyniku podziału dokonanego na wniosek M. B., która o podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] czyniła starania od 1994 r. Z ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 1996 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału ww. nieruchomości wynika, że podział ten pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r. oraz uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Niesporne jest także to, że M. B. nie otrzymała odszkodowania - gwarantowanego jej na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.) - za przejętą przez Gminę [...] pod ulicę działkę nr [...]. Wprawdzie, w dniu [...] sierpnia 1996 r. wnioskodawczyni wyraziła zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy terenów przeznaczonych pod projektowaną ulicę jednakże, w ocenie Sądu oświadczenie, to nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jak i nie wywołuje także na gruncie aktualnie obowiązującego art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. Z 2014, poz. 518). Zauważenia wymaga, że w oparciu o przepis ar. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. pojawił się pogląd w orzecznictwie, że skoro uprawnienie odszkodowawcze nie jest samodzielnym prawem lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości i przepis art. 10 ust. 5 nie daje podstawy do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość, to zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego nie ma mocy prawnej. Również na gruncie aktualnie obowiązującego art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który to przepis miałby zastosowanie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela mogłoby nastąpić po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowopowstałych działek (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384,11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z powołanym art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między nim a organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem, zarówno wszelkie rokowania i uzgodnienia co do wysokości odszkodowania mogą być skutecznie prowadzone po uzyskaniu przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, jak i ewentualne zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela może nastąpić, ale po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod drogę. Powyższe oznacza, że skoro wyrażenie zgody przez M. B. na nieodpłatne przejście m.in. działki nr [...] na rzecz Gminy [...] nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, to nie mogło one być prawnie skuteczne i miało jedynie charakter deklaracji. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mógł zostać uznany za zasadny. Przyjęta bowiem przez Wojewodę [...] wykładnia tego przepisu jest prawidłowa. Nie można bowiem dokonywać jego interpretacji w oderwaniu od ust. 1, który stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Dopiero w tym dniu ma zastosowanie przepis ust. 3 art. 98, a więc przysługuje roszczenie o odszkodowanie i dopiero wtedy winny być przeprowadzone stosowne uzgodnienia co do jego wysokości, ewentualnie składane oświadczenia co do zrzeczenia się istniejącego już roszczenia. W przedmiotowej sprawie, wobec braku uzgodnień między stronami co do wysokości odszkodowania za działkę nr [...] Wojewoda zasadnie wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z poszanowaniem wszelkich reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), skargę oddalił. ----------------------- 6