II GSK 2252/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Gabriela Jyż Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 41/13 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. Spółki z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 41/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.. oddalił skargę O. Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] stycznia 2012 r. O. Sp. z o.o. w R. złożyła do Dyrektora Izby Celnej w K. wniosek o dokonanie zmiany w pozycji 9 załącznika nr 1 do decyzji tego organu z dnia [...] maja 2007 r. ze zmianami, udzielającej tej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 81 punktach zlokalizowanych na terenie województwa ś.. Do zmiany został zgłoszony wymieniony punkt gier – P., W. C. przy Al. [...] w K., w miejsce którego O. zamierzała uruchomić działalność w punkcie "F " J. C. przy Al. [...] w K.. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w K. umorzył postępowanie w sprawie zmiany punktu gier ujętego w poz. 9 załącznika nr 1 do zezwolenia z [...] maja 2007 r. ze zmianami jako bezprzedmiotowe. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uznał, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej O.p.), ponieważ decyzją z [...] maja 2012 r. cofnięto stronie w części zezwolenie z dnia [...] maja 2007 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych – poprzez wykreślenie z zezwolenia m.in. punktu gier ujętego w poz. 9 zał. nr 1, tj. P., W. C.. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] lipca 2012 r. – która zakończyła postępowanie w sprawie wniosku strony o dokonanie zmiany właściciela oraz nazwy punktu gier ujętego w pozycji 9 załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Orzekanie przez organ w przedmiocie zmiany zezwolenia stało się zatem bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej K. z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części, organ wskazał, że w tej sprawie wydano decyzję ostateczną w postępowaniu administracyjnym, zaś kontrola sądowa zaskarżonego aktu nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Natomiast organ podatkowy jest związany swoją decyzją (art. 212 O.p.), co przesądziło o umorzeniu niniejszego postępowania. Zdaniem organu w prowadzonym postępowaniu nie doszło "do niewątpliwej zwłoki w postępowaniu", ponieważ strona była każdorazowo zawiadamiana o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Dowody zebrane i przeprowadzone w sprawie organy podatkowe oceniły zgodnie z dyrektywami zawartymi w przepisach art. 187 § 1 i art. 191 O.p. W ocenie organu nie doszło także do "rażącego naruszenia prawa", ani nie popełniono błędu subsumcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji z [...].08.2012 r. funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...].07.2012 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej pkt II - poz. 9 załącznika nr 1 do tego zezwolenia. Zatem w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie zmiany zezwolenia, zezwolenie, którego dotyczył wniosek skarżącej, już nie obowiązywało. Niemożliwym więc było dokonywanie zmiany decyzji w trybie art. 253a O.p. Rozpatrzenie wniosku strony o zmianę zezwolenia zależało bowiem od pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego wszelkie zmiany zezwolenia są już bezprzedmiotowe, co prowadzi wprost do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem strony. W rezultacie orzekanie merytoryczne co do zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte, oznaczałoby brak respektowania przez organ własnej decyzji, a w konsekwencji naruszenie art. 212 O.p. WSA podkreślił, że organ wydając rozstrzygnięcie w danej sprawie uwzględnił stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego wydania i działał w poszanowaniu od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 128 O.p.). Domniemanie mocy obowiązującej decyzji ostatecznych powstaje – co do zasady – z chwilą doręczenia stronie decyzji organu drugiej instancji. Doręczenie decyzji cofającej zezwolenie m.in. w punkcie gier ujętym w poz. 9 załącznika nr 1 do zezwolenia nastąpiło w [...].07.2012 r. i z tą datą decyzja ta weszła do obrotu prawnego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 239e O.p. został uznany za oczywiście niezasadny. Dyrektor Izby Celnej w K., wydając w [...].11.2012 r. zaskarżone rozstrzygnięcie, był związany podlegającą wykonaniu ostateczną decyzją z [...].07.2012 r. – co wynika z treści art. 212, art. 239e O.p. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że złożenie skargi do WSA w K. na decyzję organu z [...].07.2012 r. powoduje, że do czasu jej rozpoznania przez Sąd sprawa jest w toku, a jej wynik nie został ostatecznie przesądzony. Organ jest bowiem związany decyzją ostateczną z [...].07.2012 r., a kontrola sądowa zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Końcowo zauważono, iż WSA w K. nieprawomocnym wyrokiem z 29.10.2012 r., sygn. akt. II SA/Ke 599/12, oddalił skargę O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...].07.2012 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenie w części dotyczącej m. in. poz. 9 załącznika nr 1 do zezwolenia. Zatem zaskarżona decyzja z dnia [...].11.2012 r. została wydana już po tym orzeczeniu. W konsekwencji WSA uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 203 O.p., który odwołuje się do zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania oraz mając na uwadze treść art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 599/12. W ocenie WSA rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 599/12. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ poczynił ustalenia faktyczne w sprawie na podstawie wszystkich dowodów istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a więc tych, które przedstawiła skarżąca oraz tych, które organ zgromadził w trakcie prowadzonego postępowania. Dowody te organ ocenił zgodnie z art. 187 § 1 i 191 O.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 O.p., Sąd uznał, że organ zgodnie z art. 140 O.p. każdorazowo zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o jego przyczynach, wskazując nowy termin jej załatwienia. Wobec tego podnoszenie zarzutu przewlekłości po ostatecznym załatwieniu sprawy nie może mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 138 ust. 2 w zw. z art. 59 pkt 4 u.g.h. poprzez ich zastosowanie Sąd zauważył, iż wskazane przepisy nie stanowiły podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 221 oraz 233 § 1 pkt 1 O.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27.08.2009r. o Służbie celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Z powyższych względów Sąd, rozpoznając skargę O. na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia, był uprawniony – w ramach orzekania w granicach tej sprawy (art. 134 ustawy p.p.s.a.) – wyłącznie do kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rezultacie nie mogła również odnieść skutku argumentacja podniesiona w uzasadnieniu skargi, sprowadzająca się do kwestionowania stosowania przepisu art. 138 ust. 2 w zw. z art. 59 pkt 4 ustawy w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19.07.2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest.: 1) art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 i 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dni 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. U E. L. z 1998, Nr 204 str. 37 ze zm.) w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039; dalej rozporządzenie), art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej oraz wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (trzecia izba) z dnia 19 lipca 2012 r. (wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - Polska) - Fortuna sp. z o.o. (C-213/11), Grand sp. z o.o. (C-214/11), Forta sp. z o.o. (C-217/11) przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni (sprawy połączone C-231/11, C-214/11 i C-217/11) (Dz.U.UE.C.2012.295.12/1)- w związku z przepisami art. 135 ust 2, art. 138 ust 1 i 2 i art. 59 pkt 4 u.g.h. poprzez ich zastosowanie – pomimo bezskuteczności w niniejszej sprawie wobec braku notyfikacji Komisji Europejskiej – i na tej podstawie przyjęcie, iż doszło do skutecznego cofnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. w części, w tym w punkcie objętym niniejszym postępowaniem, skutkującego bezprzedmiotowością niniejszego postępowania, pomimo jednoczesnego braku możliwości ubiegania się skarżącej o zmianę tego zezwolenia bądź wydania zezwolenia nowego; 2) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję naruszającą zasadę ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych; 3) art. 2 i art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję naruszającą zasadę zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej; 4) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję naruszającą zasadę legalizmu. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest: 1) art. 133 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 120, 121§1, 122, 187 § 1 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący przyjęciem, iż zaprzestanie przez skarżącą działalności w punkcie objętym niniejszym postępowaniem oznaczonym w załączniku nr 1 do zezwolenia z dnia [...] maja 2007 r. numerem: 9 skutkowało skutecznym cofnięciem w tym zakresie udzielonego skarżącej zezwolenia powodującym bezprzedmiotowość niniejszego postępowania; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w związku z art. 139 O.p. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 208 § 1 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji wobec niedostrzeżenia, iż utrzymuje ona w mocy decyzję wydaną z rażącym przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, mającym istotny wpływ w na wynik sprawy skutkujący wydaniem rozstrzygnięcia już po cofnięciu skarżącej udzielonego jej zezwolenia i tym samym umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie jako bezprzedmiotowego; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w związku z art. 187 § 1 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie skutkujące niewyeliminowaniem zaskarżonym wyrokiem z obrotu prawnego decyzji wydanych wobec nierozważonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; 4) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 233 § 1 pkt 1 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieuchyleniem skarżonym wyrokiem decyzji obu instancji i bezpodstawne przyjęcie, iż nie podlegają one uchyleniu, pomimo iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; 5) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, gdy tymczasem winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nadto na podstawie art. 192 w zw. z art. 125 § 1 pkt p.p.s.a. wniesiono o: III. Zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia z dnia [...] maja 2007 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - w zakresie punktu pod poz. nr 9 objętego niniejszym postępowaniem - zawisłej obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt przed WSA: II S.A./Ke 599/12; sygn. akt przed NSA: jeszcze nie została nadana). W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie kwestia bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prawidłowości cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a także oceny charakteru przepisów art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 2 oraz art. 59 pkt 4 u.g.h. nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie miały i nie mogły mieć zastosowania. Zgodnie z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż wcześniejszą i ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. cofnięto stronie skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jest więc rzeczą dość oczywistą, iż nie można już było rozstrzygać merytorycznie o zmianie zezwolenia w zakresie lokalizacji automatów do gier, skoro zezwolenie to zostało cofnięte, a zatem już nie istniało. Nie jest zaś możliwa zmiana czegoś, co nie istnieje. Bez znaczenia dla sprawy jest również podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż organ wydał w tej sprawie decyzję z przekroczeniem ustawowych terminów do załatwienia sprawy. W takiej sytuacji stronie skarżącej przysługiwała skarga na bezczynność organu, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Okoliczność bowiem, że strona skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego na decyzję cofającą zezwolenie nie oznacza, że rozstrzygnięcie tej sprawy przez sąd stanowi "zagadnienie wstępne" w sprawie zmiany zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy. Jest to zatem przesłanka negatywna, przy czym zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej sprawy na określoną treść decyzji. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. Tymczasem w niniejszej sprawie organ był związany swoją ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., a kontrola sądowa tego rozstrzygnięcia nie miała wpływu na wynik niniejszego postępowania, gdyż w sprawie o zmianę zezwolenia nie można kwestionować prawidłowości jego cofnięcia. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.