IV SA/Wa 1008/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez A. A. i M. S. od decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] listopada 2013 r., zmieniającej decyzję Zarządu [...] W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z przyłączami i ogrodzenia na dz.nr ew. [...] w obr. [...] i dz. ew. nr [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] na terenie [...] W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku Zarząd [...] W. zmienił decyzję Zarządu [...] W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z przyłączami i ogrodzenia na dz. ew. nr [...] w obr. [...] i dz. ew. nr [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] na terenie [...] W. Rozpatrując odwołania A. A. i M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ani nie wskazuje kto będzie stroną w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym zmiany ostatecznej decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wniosku o zmianę decyzji, rozpatrywanego na podstawie art. 155 kpa wszczęte zostaje nowe postępowanie administracyjne, wobec czego obowiązkiem organu administracji jest ponowne ustalenie kręgu stron tego postępowania. Nie zawsze bowiem występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z kręgiem stron postępowania prowadzonym w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji (jej zmiany). W zależności więc od ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, konieczne jest ponowne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu. Przyznanie więc określonej osobie statusu strony postępowania odbywać się będzie w oparciu o ogólne zasady kpa. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania może być więc podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego można wyprowadzić interes prawny. Wyprowadzony z normy prawa materialnego interes prawny musi jednocześnie pozostawać z przedmiotem postępowania w indywidualnym, bezpośrednim, konkretnym i aktualnym związku. Organ drugiej instancji wskazał, że odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku Zarząd [...] W. wnieśli A. A. i M. S., nieuznani za strony postępowania przez organ pierwszej instancji. W odwołaniach wskazali w szczególności, że są właścicielami odpowiednio dz. ew. nr [...]. Skarżący wyjaśnili, że skuteczne jest odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, iż decyzja dotyczy jego praw i obowiązków. Obaj skarżący wskazali, że są właścicielami działek znajdujących się w obszarze analizowanym - skoro więc analiza funkcji i cech zabudowy na tym obszarze musi odnosić się do nieruchomości stanowiących własność skarżących, to dotyczy ich interesu prawnego, a w konsekwencji przysługuje im status stron przedmiotowego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że kwestię posiadania statusu strony należy badać każdorazowo w konkretnym postępowaniu, i nie stosować, niejako automatycznie, analogii. Przedmiotową inwestycję zaplanowano bowiem na dz. ew. nr [...] w obr. [...] i dz. ew. nr [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] na terenie [...] W. Skarżący są natomiast właścicielami odpowiednio dz. ew. nr [...] przy ul. [...] na terenie [...] W. Ich nieruchomości nie graniczą bezpośredniego z terenem inwestycji. Pomiędzy należącą do A. A. działką nr [...], a terenem planowanej inwestycji znajdują się jeszcze trzy dz. ew. nr: [...]. Natomiast pomiędzy należącą do M. S. działką nr [...], a terenem planowanej inwestycji znajduje się jedna dz. ew. - nr [...]. Organ drugiej instancji wskazał, że po zapoznaniu się ze stanowiskiem skarżących, z aktami sprawy oraz mapą ewidencyjną terenu obejmującą działki skarżących oraz działki, na której zaplanowano inwestycję, a z układu której wynika, że żadna z działek skarżących nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania. Ustalając krąg stron postępowania, należy zbadać, czy z planowaną inwestycją wiążą się uciążliwości dla działek sąsiednich i - w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - jak daleko te uciążliwości będą sięgać. Oznacza to, że przymioty strony w postępowaniu administracyjnym będą posiadały tylko te podmioty, w których prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub innych przepisów prawa ewentualnie będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazali swojego interesu w udziale w przedmiotowym postępowaniu. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nie mają przymiotu stron niniejszego postępowania. Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 roku (sygn. akt OPS 16/98) NSA wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 28 kpa poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęcie, że M. S. nie jest stroną postepowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. z uwagi na brak interesu prawnego; b. niezależnie od zarzutu podnoszonego w punkcie w lit. a, wskazał na naruszenie art. 28 kpa także w ten sposób, że oprócz skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uznało za stronę E. F. oraz Stowarzyszenia [...] w W.; c. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji sprowadzenie bezpośredniego zagrożenia naruszenia powołanego przepisu przez inwestora, który ze szkodą dla gruntu skarżącego w wyniku przeprowadzenia planowanej inwestycji zmieni kierunki odpływu wody opadowej; d. art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zaskarżoną decyzją wymagań dotyczących uwzględnienia ochrony interesów faktycznych i prawnych skarżącego; e. art. 140 kc poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego w postaci wykraczającej poza granice prawa ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącego na skutek szeregu oddziaływań szczegółowo opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi. 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 155 kpa poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja zmieniająca Zarządu [...] W. z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 155 kpa na skutek braku prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie określenia stron postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało nieuzyskaniem zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony; b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez: - brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek nie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, - niepodjęcie czynności z urzędu w sytuacji, gdy skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co doprowadziło do pogwałcenia zasady praworządności i załatwienia sprawy przy braku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] listopada 2013 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo rozwijając podniesione zarzuty. Podkreślił, ponadto, że niedostatecznie oceniono problemy związane z siecią kanalizacyjną, niedostateczną infrastrukturą drogową dla planowanej inwestycji, wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne, znacznego zacienienia sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestników postępowania S. W. i G. W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organ odwoławczy stwierdził brak legitymacji skarżącego do złożenia odwołania od decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] listopada 2013 r., zmieniającej w trybie art. 155 kpa decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i czy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Rozważania dotyczące powyżej kwestii rozpocząć należy od analizy treści następujących przepisów. Artykuł 28 kpa stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do treści art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to dotyczy bowiem praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną ostatecznej decyzji. Konstrukcja przepisu art. 155 kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, do czego zdaje się zmierza skarżący. Weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, które są ewentualnie obarczone poważnymi wadami, służą bowiem nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji administracyjnych zawarte w przepisach art. 145 i 156 kap. Tryb zmiany decyzji administracyjnej zawarty w art. 155 kpa służy natomiast - co do zasady - zmianie decyzji niewadliwych. Podsumowując stwierdzić należy, że ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 kpa i tym samym jest niedopuszczalna. Stwierdzenie zatem przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, obliguje ten organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa co też prawidłowo zostało w niniejszej sprawie uczynione. W tej sytuacji również zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisów art. 28 kpa (w związku z art. 155 kpa) uznać należy za niezasadny. Sąd stwierdza jednakże, że częściowo nieprawidłowo zostało sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. Organ drugiej instancji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że skarżący M. S. nie jest stroną w niniejszym postępowaniu, badając m.in. kwestię ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, gdy tymczasem winien ograniczyć uzasadnienie do interpretacji art. 155 kpa w kontekście wydanej decyzji zmieniającej decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe naruszenie art. 107 § 3 kpa nie stanowi podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem samo rozstrzygnięcie sprawy odpowiada prawu. Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące niedostatecznej oceny problemów związanych z siecią kanalizacyjną, niedostateczną infrastrukturą drogową dla planowanej inwestycji, wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne, znacznego zacienienia sąsiednich nieruchomości ponieważ powyższe kwestie nie były przedmiotem rozstrzygania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.