VII SA/Wa 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]października 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. M. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]lipca 2013 r. ([...]) nakazującą J. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...]i [...]obr. [...]przy ul. [...]w [...]. Organ podał, że podczas kontroli [...]listopada 2009 r. ustalono, iż inwestor istotnie odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...]czerwca 1992 r. ([...]) o pozwoleniu na budowę poprzez zmianę wymiarów zewnętrznych, wykonaniu poddasza nieużytkowego, niewykonaniu rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego. Wobec powyższego organ powiatowy postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r., wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...]listopada 2012 r. ([...]) nałożył na inwestora obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego. Wobec niezłożenia wymaganych dokumentów nałożono - na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego – opisany w decyzji z dnia [...]lipca 2013 r. obowiązek. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego i dodał, że dostosowywanie budynku do potrzeb osoby niepełnosprawnej nie zwalniał inwestora od przestrzegania Prawa budowlanego. Wobec niewykonania decyzji z dnia [...]listopada 2012 r., prawidłowo wydano nakaz rozbiórki. Organ zaznaczył, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (zgodnego z pozwoleniem na budowę), gdyż została ona uchylona na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył J. M. i domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 10, art. 107 § 3 kpa. Skarżący wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ustalała na rzecz M. W. "warunki zabudowy na terenie działki nr ew. [...],[...],[...]i [...] (fragment) obr. [...]położonej w [...]przy ul. [...]dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego". Dziką inwestycję, której dotyczy legalizacja posadowiono na działce [...] (mapa s. 33) - budynek gospodarczy wzdłuż odcinka [...]. Nie ma budynku gospodarczego na działce [...]. Budynek gospodarczy posadowiono na przesuniętym, betonowym płocie, bez fundamentów częściowo na działce skarżącego nr [...]. Zarówno skarżący jak i jego poprzednicy prawni (rodzice), nie wyrażali zgody, na budowę na ich własności inwestycji sąsiada. Zatem budynek i wiata na działce nr [...]był i jest "samowolą budowlaną" i stoi "na cudzym gruncie". Skarżący dodał, że skoro pozwolenie na budowę wydano zgodnie z prawem, to nie było podstaw do jego uchylenia. Zarzucił nadto, że organ odmówił sporządzenia i przesłania kserokopii z akt sprawy, w tym protokołu kontroli z [...]listopada 2009 r., który winien być dostarczony z urzędu, oraz wstrzymanie robót budowlanych w dniu [...]listopada 2012 r., a więc przed doręczeniem zawiadomienia o toczącym się postępowaniu z dnia [...]października 2012 r., a także nieprzesłanie wraz z odwołaniem wszystkich dokumentów. Doszło przy tym do rażącego naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, gdyż błędnie przypisano skarżącemu status inwestora, ponieważ pozwolenie na budowę wydano W. M.. Skarżący dodał, że organy błędnie określiły istniejący budynek drewniany jako gospodarczy, podczas gdy był i jest on budynkiem mieszkalnym i nigdy nie zmieniono sposobu jego użytkowania, chociażby w części. Odnośnie zmian wskazał, że W. M. uzgadniała je z projektantem, będącym kierownikiem budowy i inspektorem nadzoru zmiany. Były one również zgłaszane do właściwego urzędu. Dlatego opracowany i zatwierdzony został projekt zamienny i projekt powykonawczy, dla potrzeb pozwolenia na użytkowanie budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nakazującą skarżącemu – w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego - rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyjaśnić zatem trzeba, że stanowiący podstawę prawną skarżonych decyzji art. 51 ust. 5 cyt. ustawy narzuca organom nadzoru budowlanego tok dalszego postępowania, po sprawdzeniu wykonania nałożonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli obowiązki te zostały wykonane, organ potwierdza ten fakt w drodze decyzji. W przeciwnym wypadku, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu (jego części) albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja, o której mowa w przytoczonym przepisie ma zatem charakter związany. Organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od jej wydania w sytuacji stwierdzenia niewykonania w terminie obowiązku nałożonego na mocy art. 51 ust. 3 cyt. ustawy. Innymi słowy, regulacja ta nie pozostawia organowi swobody, luzu decyzyjnego w kwestii reakcji na niewykonanie obowiązków z art. 51 ust. 3 tej ustawy. Ustalenie, że zobowiązany podmiot nie wykonał obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w każdym przypadku skutkuje obowiązkiem po stronie organu do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...]listopada 2009 r. organ powiatowy ustalił bowiem, że inwestor istotnie odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...]czerwca 1992r. zmieniając charakterystyczne parametry obiektu oraz obrys budynku. Wprowadzone istotne zmiany polegały przede wszystkim na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku, a więc i jego powierzchni, co doprowadziło do zmiany sposobu zagospodarowania działki, a więc zmiany o charakterze istotnym. Wprawdzie – zdaniem Sądu - w myśl zasady ad maiori a minus wykonania poddasza nieużytkowego, zamiast przewidzianej w projekcie drugiej kondygnacji mieszkalnej (jak wynika z opisu technicznego do projektu jednorodzinnego domu mieszkalnego – opis budynku) nie można byłoby traktować jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, skoro zmiana nie wykraczała poza warunki określone w pozwoleniu na budowę. Niemniej w tej sprawie, rezygnacja z piętra, które miało mieć przeznaczenie mieszkalne i przeniesienie tej funkcji do przyziemia przewidzianego na funkcję gospodarczą doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania obiektu z gospodarczo - mieszkalnego wyłącznie na mieszkalny, co z kolei świadczy o zmianie sposobu użytkowania obiektu, a więc z tego względu ma charakter istotny. Prawidłowo zatem decyzją z dnia [...]listopada 2012 r. organ st. powiatowego nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonane samowolnie zmiany i określając jednocześnie termin wykonania tego obowiązku. Nie było sporne w sprawie, że skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, gdyż nałożonych obowiązków nie wykonał. W konsekwencji zasadnie – w oparciu o art. 51 ust. 5 ww. ustawy – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]nakazał rozbiórkę spornego budynku w całości. W omawianej sytuacji wybór opcji doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego również prowadziłby do rozbiórki całego budynku, skoro istotne odstąpienie od projektu budowlanego polegało - między innymi - na całkowitej zmianie obrysu budynku. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty skargi. Przede wszystkim - jak już wyjaśniono na wstępie - decyzja podlega uchyleniu ze względu na naruszenie przepisów postępowania wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie to mgło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do owego naruszenia nie doszło zapadłaby decyzja odmiennej treści. Takich uchybień Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie. Na wady tego rodzaju nie powołał się również sam skarżący, wskazując jedynie na "bałagan w kluczowej sprawie dotyczącej procedury (wszczęcie postępowania, pojęcie strony)", niewyjaśnienie w oparciu o jakie dokumenty podejmowane były decyzje w niniejszej sprawie oraz "sprawy wniosków o zmianę decyzji", łącząc tym samym ewentualne uchybienia przepisom procedury administracyjnej w innych postępowaniach niż niniejsze, w tym prowadzonych nie tylko w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę z dnia [...]czerwca 1992 r., ale i samowoli budowlanej sąsiada M. W., co z oczywistych względów pozostawało bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że postępowania w trybie nadzoru budowlanego prowadzone są - co do zasady - z urzędu (zasada oficjalności), a więc nie wymagała wyjaśnienia kwestia na jakiej podstawie, kto i kiedy złożył żądanie w tej sprawie oraz wyjaśnienia "szczególnie ważnego interesu strony", koniecznego do wszczęcia postępowania z urzędu – jak wywodził skarżący. Nie może być również kwestionowane, że decyzja została prawidłowo skierowana do skarżącego, skoro jest on następcą prawnym inwestora W. M. wymienionej w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia z dnia [...]czerwca 1992 r. o pozwoleniu na budowę. Nie doszło zatem do kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak sugerował skarżący, to jest skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie jak wywodził skarżący. W tym zakresie decyzja odpowiada treści art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Podobnie bez wpływu na wynik sprawy pozostawały podnoszone w skardze okoliczności dotyczące zarówno uzgodnień poczynionych przez W. M. w zakresie dokonanych zmian z projektantem, jak i ich zgłaszanie do właściwego urzędu, w kontekście wykonania robót budowlanych pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 1974. Przepis intertemporalny - art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane pozwala bowiem na zastosowanie regulacji zawartych z ustawie z 1974r., wyłącznie w sytuacji, gdy obiekt budowlany został zbudowany przed [...] stycznia 1995 r. (w ogóle) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie obejmuje zatem pozostałych rodzajów samowoli budowlanej, a więc i polegających na budowie na podstawie pozwolenia, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono. W związku z powyższym, już tylko na marginesie zauważyć trzeba, że nawet gdyby zastosowanie "starej" ustawy w niniejszej sprawie było możliwe, to i tak inwestor poddany byłby rygorom wynikającym z art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., włącznie z rozbiórką obiektu budowlanego. Bez znaczenia pozostawał zatem fakt, że pozwolenia budowlanego udzielono pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. Nie było też rzeczą organu w rozpatrywanej sprawie dokonywanie oceny prawidłowości odmowy wydania dokumentów z akt sprawy. W tym zakresie przysługiwały bowiem skarżącemu środki przewidziane w art. 74 § 2 k.p.a. Ze względu na przedmiot niniejszej sprawy, już tylko ubocznie Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.