II SA/Gl 403/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnia się niniejszego wyroku. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Urzędu Miasta P., a przekazanym następnie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. R. P. domagał się sprawdzenia legalności prowadzenia w budynku na sąsiedniej działce w miejscowości C. przy ul. [...] działalności gospodarczej w postaci mennicy. Stwierdził, że jest to teren rolniczy przeznaczony w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne, urządzenia produkcyjne w mennicy ustawione są w odległości 7 m od granicy jego działki, ich praca jest nadmiernie hałaśliwa i uciążliwa. Po przeprowadzeniu w tej sprawie czynności sprawdzających, formalne postępowanie w sprawie legalności użytkowania obiektu przy ul. [...] w C. jako mennicy zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...]r. i decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. nr [...] zostało umorzone. Wydając taką decyzję PINB w P. stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania objętego postępowaniem obiektu, w sytuacji gdy już w czasie jego użytkowania przez poprzedniego właściciela – "A" w C. (od jego zakupu), pełnił on funkcję produkcyjną i nie uległa ona zmianie. W następstwie wniesionego od tej decyzji przez R. P. odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zarzucił, że nie ustalono daty zmiany przeznaczenia obiektu z funkcji drobiarskiej na warsztatowo - produkcyjną. W tym względzie konieczne jest przesłuchanie podanych w sprawie osób w charakterze świadków przy zachowaniu wymogów wynikających z treści art. 67 § 2 i art. 83 Kpa. Wymogów tych nie mogą zastąpić adnotacje urzędowe. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę na ewentualną możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na podstawie art. 37 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) i w tym zakresie na znaczenie zgodności sposobu użytkowania z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego zeznaniami świadków oraz protokołem z oględzin obiektu wykorzystywanego na działalność mennicy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 Kpa ponownie umorzył postępowanie w sprawie aktualnego użytkowania obiektu budowlanego na terenie posesji przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz treść zgromadzonych w toku tego postępowania dowodów. Dokonując oceny materiału dowodowego organ stwierdził, że pomimo podjętych starań nie uzyskano dokumentów związanych z budową i przeznaczeniem obiektu. Niewątpliwym jest jednak, że zawsze była w nim prowadzona "jakaś działalność". Budynek "pełnił funkcję drobiarską i niezmiennie do dzisiaj pełni funkcję produkcyjną, z uwagi na dokonywanie w nim napraw sprzętu ciężkiego oraz mając na uwadze obecne przeznaczenie części budynku na działalność "B" Sp. z o.o.". W obiekcie nie wykonano żadnych robót budowlanych, a w czasie jego użytkowania "używano i obecnie używa się sprzętu ciężkiego". PINB w P. zwrócił uwagę, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania, określając w treści art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przykładowe i najczęściej występujące w praktyce jego składniki, zaopatrując wykaz dodatkowo określeniem "rozumie się w szczególności", tym samym stworzył organom administracyjnym możliwość swobody decyzyjnej w zakresie oceny sposobu użytkowania lokalu w świetle ustalonych faktów, nakładając równocześnie na te organy obowiązek szczególnie starannego, wnikliwego i wszechstronnego określenia sposobu użytkowania, jak i jego zmiany. Z poczynionych ustaleń zdaniem organu wynika, że ewentualna zmiana sposobu użytkowania mogła mieć miejsce jeszcze przed przejęciem nieruchomości przez "A" w C., z uwagi na fakt, że w latach 70-tych i możliwe, że na początku lat 80 - tych kwestionowany obiekt, pełnił funkcję drobiarską. Rzeczywista funkcja obiektu na początku lat 80-tych nie jest jednoznaczna, a to mając na uwadze niejednomyślne w tym przedmiocie zeznania powołanych świadków. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że nie została zachowana dokumentacja dotycząca budowy i rzeczywistego przeznaczenia kwestionowanego obiektu tj. zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały obowiązku właściciela obiektu budowlanego archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to określa obecnie art. 63 obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu. W tej kwestii organ nadzoru budowlanego podjął czynności wyjaśniające, jednakże z uwagi na znaczny upływ czasu, brak bliższych informacji w kwestii inwestora, poprzedniego właściciela (organ dysponuje jedynie nazwiskiem), brak możliwości ustalenia rzeczywistej funkcji budynku, niepełne rejestry z lat 70-tych, będące w posiadaniu Starosty [...] jak również przedstawiony projekt budowlany zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...]r., w którym kwestionowany obiekt ma funkcję warsztatowo – produkcyjną, stwierdzono brak możliwości szerszej analizy i odniesienia się w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, co uzasadnia umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 Kpa. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik R. P. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że nie zostało ustalone od kogo "A" w C. zakupiła nieruchomość. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał decyzję PINB w P. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy po opisaniu dotychczasowego postępowania w sprawie i treści zgromadzonych w jego toku dowodów stwierdził, że w oparciu o te dowody nie ustalono w sposób precyzyjny daty zmiany sposobu użytkowania objętego postępowaniem obiektu. Z okoliczności sprawy wynika, że nastąpiła ona w latach 70-tych ubiegłego wieku. Ponadto, nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania i w związku z odpowiedziami udzielonymi przez Starostę [...] w sprawie należy stwierdzić, że z uwagi na braki w dokumentacji oraz lakoniczną formę zapisów w rejestrach ww. organu, nie można wykluczyć legalności zmiany sposobu użytkowania. Gdy chodzi o prawną regulację zmiany sposobu użytkowania budynku, to zarówno pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.), jak i w obecnie obowiązującym prawie zmiana taka wymagała i wymaga uzyskania decyzji właściwego organu o pozwoleniu na zmianę użytkowania obiektu. Na gruncie poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego zgodnie z przepisem art. 44 tej ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego organu administracji państwowej. Ponadto na mocy art. 45 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., w razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganej zgody właściwy organ może, gdy jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, zastosować środki, o których mowa w art. 37. Zgodnie z powołanym przepisem art. 37 ust. 1 pkt. 1 możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu uzależniona jest od okoliczności, czy zmieniony sposób użytkowania jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z ustaleń organu sporna działka nr "1" nie została objęta nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a uprzednio obowiązujący wygasł z mocy prawa w [...] r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie sposobu użytkowania spornego obiektu zamyka kwestię legalności zmiany sposobu jego użytkowania. Z uwagi na brak dowodów świadczących o samowolnej zmianie sposobu użytkowania, należy domniemywać, iż nastąpiła ona w sposób legalny szczególnie, że w latach 70-tych na mocy ówcześnie obowiązującego prawa nie było obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej obiektu przez czas jego istnienia. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. z dnia [...]r. R. P. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że stanowisko organów co do legalnej zmiany sposoby użytkowania obiektu budowlanego opiera się jedynie na domniemaniach. Zdaniem skarżącego do czasu wynajęcia nieruchomości i obiektu budowlanego "B" nigdy nie była w nim "realizowana" działalność przemysłowa. Był bowiem wykorzystywany na działalność rolniczą w oparciu o zasady funkcjonowania "spółdzielni rolniczych". W konsekwencji bezzasadnie przyjęto, że wcześniej doszło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Podkreślono nadto, że kwestionowana działalność przemysłowa jest prowadzona na terenach rolnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7 , art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że zarówno na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. jak i Prawa budowlanego z 1994 r. (w okresie mogącym mieć w niniejszej sprawie znaczenie) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego organu. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie była i nie jest kwestionowana legalność użytkowania objętego postępowaniem budynku jako wykorzystywanego do hodowli drobiu. Wątpliwości budzi natomiast data zmiany tej funkcji. Dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednak podstaw do przyjęcia, jak to stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że do zmiany przeznaczenia doszło już w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Ustalenie takie nastąpiło zdaniem Sądu z naruszeniem art. 80 Kpa. Z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków oraz z treści pozostałych dowodów okoliczność taka bowiem nie wynika. Organ odwoławczy dokonując takiego ustalenia nie wskazał też jakie nowe przeznaczenie, gdy chodzi o sposób jego użytkowania, obiekt budowlany w latach 70 – tych uzyskał. W oparciu o zgromadzone dotychczas w sprawie dowody należałoby przy tym przyjąć, że jako kurnik wykorzystywany do produkcji drobiarskiej przedmiotowy budynek był użytkowany co najmniej do początku lat osiemdziesiątych. Tylko bowiem z zeznań świadka J. P. wynika, że taką funkcję budynek ten pełnił jedynie do lat 70–tych, przy czym jego wiadomości w tym względzie pochodzą od innych osób. W dalszej części postępowania nie wyjaśniono natomiast dostatecznie późniejszego sposobu wykorzystywania budynku, który wcześniej pełnił funkcje kurnika tj. do czasu nabycia nieruchomości przez "A" w C. Nie ustalono nawet kiedy nabycie to miało miejsce i jakie obiekty Spółdzielnia nabyła. W tym względzie należało zaś dopuścić w pierwszej kolejności dowód z dokumentu nabycia, którym jak wynika z zalegającego w aktach administracyjnych aktu notarialnego z dnia [...]r. (na mocy którego właścicielem nieruchomości stał się K. R.), była umowa przeniesienia własności z dnia [...]r. Powinna być ona m.in. prawdopodobnie dołączona do prowadzonej dla tej nieruchomości przez SR w P. Księgi wieczystej KW nr [...] (przed jej nabyciem przez K. R.). Być może w oparciu o ten dokument da się ustalić sposób korzystania z przedmiotowego budynku w dacie jego nabycia przez Spółdzielnię. Możliwa byłaby wówczas weryfikacja zeznań świadka J. P. – byłego Prezesa Spółdzielni, że Spółdzielnia nie zmieniła sposobu użytkowania obiektu. Gdyby weryfikacja ta wypadła pozytywnie to do rozważenia pozostałaby jedynie kwestia czy podjęcie w budynku, który był wykorzystywany przez RSP na potrzeby warsztatowe związane z zakładem rekultywacji gruntów, w którym dokonywano m.in. naprawy sprzętu ciężkiego, produkcji numizmatów stanowiło zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. Należałoby też przy tym ustalić datę tej zmiany (czego dotychczas nie dokonano) celem ustalenia obowiązującej wówczas treści tego przepisu oraz ewentualnych przesłanek sposobu legalizacji samowolnej zmiany użytkowania w przypadku ustalenia, że do zmiany doszło. Zdaniem Sądu zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, z powołaniem się na zalegający w aktach administracyjnych projekt budowlany zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. stwierdzenie, że objęty postępowaniem obiekt pełnił funkcję warsztatowo – produkcyjną nie znajduje w treści tego dokumentu potwierdzenia. W przypadku gdyby okazało się, że w dacie nabycia przez RSP w C. w [...] r. przedmiotowy obiekt budowlany pełnił inną funkcję niż warsztatową to należałoby ustalić czy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania przez Spółdzielnię w rozumieniu art. 44 Prawa budowlanego z 1974 r. (skoro były Prezes RSP w C. – świadek J. P. twierdzi, że w czasie użytkowania budynku przez tę Spółdzielnię jego sposób użytkowania nie uległ zmianie). Gdyby do zmiany tej jednak doszło to zdaniem Sądu należałoby przyjąć, że miała ona charakter samowolny. Jakkolwiek Sąd akceptuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że nie można domniemywać samowoli budowlanej to jednocześnie stoi na stanowisku, że brak jest podstaw do bezkrytycznego przyjmowania legalności danego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Domniemanie takie powinno bowiem wynikać z całokształtu materiału dowodowego w danej sprawie, którego analiza powinna dawać podstawy do tego rodzaju ustalenia, co zdaniem Sadu nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyby przyjąć, że samowolna zmiana miała miejsce w czasie kiedy właścicielem nieruchomości była RSP w C. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest bowiem jakichkolwiek dowodu wskazującego, że Spółdzielnia o zgodę na ewentualną zmianę sposobu użytkowania obiektu wystąpiła i ją uzyskała. Co do w ogóle dopuszczalności takiej zmiany istotne byłoby ustalenie jej zgodności z obowiązującym w czasie jego dokonania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w zw. z treścią art. 3 i art. 45 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tymi przepisami zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego była dopuszczalna tylko w przypadku zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Należy przy tym mieć na uwadze, że jakkolwiek Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało przepisu odpowiadającego treści art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. to stanowiący w tym względzie podobny obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu można było wyprowadzić z przepisu art. 56 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 12 pierwszego z tych aktów prawnych. Gdyby zostało ustalone, że do samowolnej zmiany sposobu doszło pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. to do legalizacji tej zmiany miałyby zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. (w zw. z treścią art. 103 tego aktu prawnego) W toku ponownego rozpoznania sprawy dopuści PINB w P. nadto dowód z przesłuchania zgłoszonego w charakterze świadka H. W., którego pominięcie nastąpiło z naruszeniem art. 78 § 1 Kpa. Istotne znaczenie dla ustalenia sposobu użytkowania objętego postępowaniem budynku oraz oceny innych zgromadzonych w sprawie dowodów może mieć też weryfikacja informacji zawartej w zalegającym w aktach organu odwoławczego piśmie Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...], że działki nr "2" oraz "1" zostały przyjęte na własność Państwa decyzją z dnia [...]r. Być może z treści tej decyzji, o której odpis należy się zwrócić, będzie wynikać jak w tym czasie były wykorzystywane obiekty, które na tych działkach się znajdowały. W zależności od treści dodatkowo pozyskanych jako dowód dokumentów koniecznym może okazać się przeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania dotychczasowych świadków oraz w tym charakterze również skarżącego, celem dokładnego ustalenia jak konkretnie były wykorzystywane poszczególne obiekty, oraz kiedy i skąd świadkowie posiadają takie informacje. Dotychczasowa treść zeznań świadków jest nazbyt ogólna, co rodzi wątpliwości w przedmiocie dociekliwości osób prowadzących przesłuchanie, gdy chodzi o uzyskanie wiadomości istotnych w sprawie. Należy też rozważyć możliwość uzupełnia dowodów o zeznania z nowych świadków, gdy zważy się, że chodzi o ustalenie faktów mających miejsce w nie tak przecież odległej przeszłości. Z tych wszystkich względów decyzje wydane w obu instancjach podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy p.p.s.a. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. bu