VIII SA/Wa 365/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. J., H. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika H. J. i A. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., oddalającego zarzuty w prowadzonym postepowaniu egzekucyjnym – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "organ I instancji", "PINB") prowadził postępowanie egzekucyjne wobec H. i A. J., w związku z niewykonaniem przez nich obowiązku wynikającego z decyzji tego organu, na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W dniu [...] marca 2012 r. zobowiązanym zostało doręczone upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki drewnianego ogrodzenia, usytuowanego od strony działki sąsiedniej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], PINB w S. umorzył wadliwie prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie wcześniej wystawionych tytułów wykonawczych. Natomiast w dniu [...] lipca 2013 r. PINB w S. wystawił nowy tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] lipca 2013 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2013 r.), pełnomocnik A. J. i H. J. złożył do organu I instancji pismo dotyczące tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., a następnie po jego sprecyzowaniu, iż stanowi ono zarzuty, PINB w S. – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], oddalił zgłoszone zarzuty. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy"), uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu zarzutów pełnomocnika A. J. i H. J., PINB w S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], ponownie oddalił zarzuty pełnomocnika zobowiązanych, jako niezasadne. Pełnomocnik jako zarzuty stanowiące przeszkodę do prowadzenia egzekucji podawał art. 33 pkt 6 oraz art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (k-[...] akt administracyjnych). Powołując się na opinię rzeczoznawcy z dziedziny budownictwa lądowego M. N., pełnomocnik wskazywał na przeszkodę do prowadzenia egzekucji. Również kolejnym argumentem w postawionych zarzutach była kwestia wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., wydanego w sprawie VIII SA/Wa 282/12. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r., organ I instancji wyjaśnił, że obowiązek rozebrania ogrodzenia wynika z prawomocnej decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], nadto egzekucja jest dopuszczalna. Obecne postępowanie, jak podał organ I instancji, dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania prawomocnej decyzji. Zatem w postępowaniu nie może być rozpatrywana legalność obowiązku rozbiórki ogrodzenia. Również PINB zaznaczył, iż zaskarżenie decyzji o rozbiórce do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wpływu na jej wykonanie, gdyż Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W rezultacie organ I instancji stwierdził, że nie uznaje zarzutu z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podkreślił, iż w jego ocenie nie zachodzą przesłanki wymienione w tym artykule. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik A. J. i H. J., zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisu art. 33 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podtrzymując jednocześnie swoje wcześniejsze wywody i argumenty. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy uznał za prawidłowo dokonaną ocenę stanu faktycznego i prawnego przez PINB w S. Wyjaśnił, że organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości odparł powołane przez pełnomocnika zobowiązanych zarzuty i wykazał ich bezzasadność. Przede wszystkim WINB wykazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Powołując się na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ odwoławczy wywiódł, iż PINB działając jako organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaznaczył, że jako organ odwoławczy nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji Nr [...]. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, pełnomocnik A. J. i H. J. (dalej "skarżący"), wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący ponownie zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 33 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniósł, że zagadnienie objęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nie powinno podlegać wykonaniu w trybie przepisów ustawy "Prawo budowlane", z uwagi na fakt, iż obiekt stanowiący przedmiot rozbiórki – drewniane ogrodzenie, stanowi przesłonę świetlną w myśl art. 3 pkt 2 ustawy "Prawo budowlane", nie jest obiektem budowlanym. Według autora skargi potwierdza to rzeczoznawca z dziedziny budownictwa lądowego mgr inż. M. N. w treści opinii specjalistycznej. Zarzut powyższy stanowi przeszkodę do prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o przepis art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast w ocenie strony skarżącej okoliczność wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 282/12, wypełnia drugi zarzut formalno-prawny tj. art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd orzekający w niniejszej spawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa. Wobec tego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, które toczy się według zasad określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a."). Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Innymi słowy na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości (słuszności) nałożonego nakazu rozbiórki. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 16 k.p.a. wzruszenie decyzji administracyjnej (m.in. o charakterze ostatecznym), np. nakazującej rozbiórkę, może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika żadne uprawnienie organu administracyjnego (wierzyciela) do takich działań. Wręcz odwrotnie, w przypadku nie wykonania określonego w decyzji obowiązku (nakazu) stosuje się egzekucję administracyjną (patrz: art. 3 § 1 ww. ustawy). Oznacza to, że organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, na tym etapie postępowania przystępuje nie do oceny prawidłowości jego nałożenia, lecz podejmuje działania i stosuje środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku (nakazu) wymienionego w tytule wykonawczym. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (zgodnie z art. 15 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego). Jest oczywiste też, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, iż nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, mające na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu do postępowania egzekucyjnego mogą być tylko i wyłącznie ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog określony został w art. 33 u.p.e.a. Podkreślenia wymaga, że zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego – o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.) – co oznacza, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu, bowiem to organ egzekucyjny musi je rozpoznać (po uzyskaniu stanowiska wierzyciela – jeżeli organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem). Prawidłowo zatem organ egzekucyjny, a za nim organ odwoławczy, pominęły w swoich rozważaniach szereg zarzutów skarżących, które nie wynikały z normy art. 33 u.p.e.a., gdyż nie mogły one mieć jakiegokolwiek wpływu na wydane rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na prowadzone postepowanie egzekucyjne. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że skarżący w tym zakresie zarzucili jedynie naruszenie: 1) art. 33 pkt 5 u.p.e.a., wskazując na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 2) art. 33 pkt 6 u.p.e.a., z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Co do pierwszego z tych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym i jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, czego wyrazem jest m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07, z niewykonalnością obowiązku niepieniężnego nałożonego ostateczną decyzją administracyjną mamy do czynienia wtedy, gdy "niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska adresatów lub innych osób, zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku". Rację ma organ wykonawczy twierdząc, że powoływana przez skarżących argumentacja nie świadczy o niewykonalności obowiązku, a utwierdza w przekonaniu, iż zobowiązani nie podjęli działań w kierunku wykonania obowiązku. Dodać należy, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, iż istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Jako przykłady, w których można zasadnie powoływać się na niewykonalność obowiązku, w orzecznictwie powołuje się sytuacje, kiedy obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Odnośnie drugiego zarzutu, co wskazywano już powyżej, przeprowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucyjnej powinno obejmować przede wszystkim ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Należy podkreślić, że na tym etapie postępowania organ egzekucyjny jest związany treścią decyzji, która jest podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Bezprzedmiotowe na tym etapie postępowania są zarzuty wskazywane w skardze, a mianowicie powoływanie się na opinię rzeczoznawcy, czy też wniesienie skargi kasacyjnej. Organ nie jest uprawniony do dokonywania merytorycznej kontroli orzeczenia sądu. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku, badanych przez Sąd z urzędu, uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.