II SA/Gl 141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J.K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] r. J. i R. K., zam. ul. [...],[...]-[...] C. (nazywani w dalszej części uzasadnienia również "skarżącymi) złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą w C. przy ul. [...] na nieruchomości obejmującej działki o numerach ewidencyjnych 1 i 2 obręb [...]. Dnia [...]r. Prezydent Miasta C. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. W ramach postępowania został przygotowany projekt decyzji, który został następnie skierowany do uzgodnień z właściwymi organami. W trakcie postępowania do organu I instancji wpłynęły liczne sprzeciwy mieszkańców budynków położonych przy ul. [...] oraz [...] w C.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. uzgodnił projekt przedłożonej mu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia przy ul. [...]. Dnia [...] r. pozytywnie zaopiniował przedsięwzięcie również Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Od decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wnieśli D. i E. K., D. i L. W., A. H., W. C., K. O., M. i M. S., M. K. i M. A.. Odwołujący się podnieśli, że zagospodarowanie działek sąsiednich zostało dostosowane do dotychczasowego zainwestowania działki położonej przy ul. [...] - stąd warunki zabudowy powinny zostać poddane wnikliwej analizie pod kątem ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazało brak ustalenia tzw. "dobrego sąsiedztwa". Podniosło, iż inwestorzy nie określili w sposób wyczerpujący charakteru i funkcji przedsięwzięcia, co uniemożliwia dokonanie odpowiedniej oceny. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do doprecyzowania przeznaczenia wspomnianego obiektu, co do rodzaju przyszłych usług i funkcji gastronomicznej w formie opisowej. Nastąpiło to pismem pełnomocnika skarżących z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ponownie określił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w obrębie nieruchomości położonej na działkach 1 i 2 obręb [...] w C.. Od decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego w C. wnieśli: D. i E. K., M. i M. S., K. O., M. K. i M. A.. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji nieuwzględnienie interesu skarżących w postępowaniu, w tym błędne ustalenie charakteru zabudowy po zachodniej strony ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznało, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko w przypadku, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie. Kolegium podniosło, iż organ I instancji nie przeprowadził właściwej analizy funkcji terenu. Argumentowało swe rozstrzygnięcie tym, że dołączona analiza nie zawiera wskazania jakiego rodzaju budynki znajdują się w obszarze analizowanym. Udzielając "wytycznych" organowi I instancji Kolegium stwierdziło, iż powinien przeprowadzić szczegółową analizę spełnienia lub nie (przez planowane przedsięwzięcie) warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze wskazaniem obiektów znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich i dokonania analizy w oparciu o opisane budynki. Organ podniósł również, iż skarżący wnieśli o rozdzielenie postępowań w sprawie działki 1 i 2 – organ powinien więc ustalić, czy wnioskodawca domaga się wydania dwóch decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wnieśli J. i R. K. reprezentowani przez radcę prawnego G. G.. Zarzucili organowi II instancji: - błędną ocenę, że dołączone do wniosku o wydanie decyzji załączniki zawierające analizy nie spełniają wymagań przewidzianych prawem, - stwierdzenie, iż w postępowaniu nie dokonano właściwych analiz, - błędne przyjęcie, iż w analizowanej sprawie nie można ustalić "dobrego sąsiedztwa", gdyż istnieje przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników. Odnosząc się do problemu zgłoszonego żądania "rozdzielenia" postępowań dotyczących działek 1 i 2 akceptowali rozstrzygnięcie odnoszące się łącznie do tych działek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] określającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w obrębie nieruchomości położonej na działkach 1 i 2 obręb [...] w C.. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Należy więc uznać, iż organ winien dążyć do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jest to związane wyrażoną w 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie. Dokonując analizy podstaw zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. okoliczności nie uzasadniały rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ II instancji wskazał, przede wszystkim, iż Prezydent Miasta C. nie dokonał odpowiedniej analizy funkcji obszaru poddanego ocenie. Zarzucił, iż załączona do decyzji analiza nie zawiera wskazania jakiego rodzaju budynki znajdują się na obszarze poddanym ocenie, a także jakie są ich parametry. Z tym poglądem nie sposób się zgodzić. Należy przede wszystkim podnieść, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegóły w tym zakresie reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z jego § 3 ust. 1 "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie w świetle ust. 2 wspomnianego przepisu "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W ocenie Sądu dołączone do decyzji Prezydenta Miasta C. wyniki analizy spełniają warunki określone zarówno w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i te wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Warto tu podkreślić, iż załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy "są tylko wyniki analizy a nie analiza jako taka. Żaden przepis prawa nie wymaga też, aby analiza została przeprowadzona w formie pisemnej. Chodzi tu raczej o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę. Wyniki tego procesu stanowią podstawę dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2013 r. sygn. II SA/Rz 415/13). Do decyzji Prezydenta Miasta C. zostały dołączone dwa załączniki. Pierwszy stanowi mapa w skali 1:500 z zaznaczonym przeznaczeniem poszczególnych nieruchomości w analizowanym obszarze wraz ze wskazaniem intensywności zabudowy, wysokości elewacji oraz wysokości kalenicy wszystkich budynków zlokalizowanych na nieruchomościach poddanych ocenie. Załącznik nr 2 stanowi wynik analizy w formie opisowej. Określa on między innymi badanie warunków i zasad zagospodarowania terenu i wreszcie wyniki analizy ich funkcji, w tym podanie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości, linie zabudowy, wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy, określenie szerokości elewacji frontowych sąsiednich nieruchomości i in. Z tego powodu zarzut braku wykonania analizy i naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał za chybiony. Ustalenie warunków zabudowy łącznie dla działek 1 i 2 nie jest w żaden sposób kwestionowane przez skarżących. Dlatego też należy przyjąć, iż tego typu rozstrzygnięcie jest zgodne z wolą strony. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż uchylenie decyzji Prezydenta Miasta C. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie było zasadne. W związku z powyższy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. winno rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego o ile uzna to za konieczne. Musi mieć świadomość, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy powinien mieć na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania.