II SA/Sz 1506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia K. K. świadczenia nienależnie pobranego za okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r. przyznał K. K. świadczenie pielęgnacyjne na N. K. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2014 r., która zgodnie z art. 11 art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Następnie Burmistrz po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. uchylił ww. własną decyzję, jednocześnie odmawiając K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozstrzygnięciem z dnia 24 października 2013 r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta, w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 61 § 4 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalono K. K. świadczenie nienależnie pobrane wypłacone za okres od 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. w kwocie [...] zł z tytułu pobrania nienależnie świadczenia pielęgnacyjnego na N. K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, że K. K. pobierała w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad N. K., do którego pobierania nie była uprawniona, albowiem od dnia 1 marca 2011 r. faktycznie tej opieki nie sprawowała. Następnie organ przytoczył treść art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważności z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Od powyższej decyzji K. K. wniosła odwołanie podnosząc, że decyzja jest dla niej krzywdząca, zaś stosowna argumentacja znajduje się w odwołaniu złożonym od decyzji z dnia 7 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, w motywach wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi samodzielną podstawę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane w sytuacji, gdy w sprawie wydano już decyzję stwierdzającą nieważność lub decyzję uchylającą wcześniej wydaną decyzję o przyznaniu świadczeń i orzeczono o odmowie ich udzielenia. W niniejszej sprawie organ I instancji po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne i odmówił przyznania świadczenia z uwagi na to, że N. K. od 2011 r. nie mieszkała razem z matką jako jej opiekunką w S. pod adresem wskazanym we wniosku, lecz przebywała w W. Decyzja ta nie była ostateczna w dniu orzekania przez organ I instancji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, jednakże ten fakt – w ocenie organu - nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, skoro na dzień orzekania w niniejszej sprawie decyzja była już ostateczna. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Kolegium uznało, że świadczenie pielęgnacyjne wypłacone skarżącej w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. w wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. K. K. decyzję z dnia [...] r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzuciła naruszenie art. 9 K.p.a. wobec niepouczenia skarżącej o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że organ I instancji nie zamieścił żadnego wyliczenia żądanej kwoty, a w aktach brak jest dowodów wskazujących na jej prawidłowe wyliczenie oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, pomimo spełnienia przesłanek opisanych w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga K. K zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której uznano świadczenie pielęgnacyjne, przyznane skarżącej na podstawie decyzji z dnia 20 sierpnia 2013 r., za okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. za nienależnie pobrane w kwocie [...] zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwaną dalej ustawą. Stosownie od tego przepisu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z cytowanego unormowania jednoznacznie wynika, że wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne we wskazanych powyżej trybach (nieważności lub wznowienia wznowienia), skutkuje uznaniem wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, dostępny na stronie internetowej ww.orzecznia.nsa.gov.pl). Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, jest zobowiązany do ustalenia tylko tych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, decydujące znaczenia ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Ustawodawca w omawianym przepisie nie przewiduje żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Omawiana regulacja, jako stanowiąca samodzielną podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie wymaga ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje. Tak więc bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia ewentualnego braku pouczenia skarżącej przez właściwy organ administracji publicznej o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Również jako bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro reguluje on wyłącznie warunki i przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy określa przesłanki nienależnie pobranego świadczenia niezależnie od przesłanek jego przyznania. Z tego też względu bezprzedmiotowe są argumenty skarżącej zmierzające do wykazania, że w okresie pobierania świadczenia sprawowała opiekę nad niepełnosprawną córką. Wprawdzie organ I instancji, powołując się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji na przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, przyjął jako okoliczność faktyczną brak sprawowania opieki, jednakże organ II instancji konwalidując ten błąd w ramach posiadanych uprawnień, prawidłowo wskazał, że podstawa faktyczna wynikała z utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzji z dnia 20 sierpnia 2013 r. orzekającej, w trybie wznowienia postępowania, o uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i odmowie przyznania tego świadczenia. Postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego należy odróżnić od postępowania prowadzonego w trybie wznowienia, już chociażby z tego względu, że postępowanie o nienależnie pobrane świadczenie jest następczym postępowaniem względem wcześniejszego postępowania wznowieniowego. Obydwa te postępowania są od siebie odrębne, na co wskazuje zarówno tryb rozpoznania (zwyczajny i nadzwyczajny), treść podejmowanych rozstrzygnięć oraz odmienność przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek. Dlatego też w sprawie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie można skutecznie kwestionować podstaw prawnych decyzji ostatecznie wydanej po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego. Niewątpliwie okoliczność sprawowania opieki została ostatecznie rozstrzygnięta w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, którą to uchylając decyzję o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie orzeczono o odmowie jego przyznania. Z kolei wynik tego postępowania, a nie ustalenia faktyczne, stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji. Przy tym zauważyć należy, że Sąd wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1505/13 oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2013 r. w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oraz odmowy przyznania tego świadczenia, uznając tym samym ww. decyzję, którą dokonano oceny przesłanki sprawowania opieki, za zgodną z prawem. W tej sytuacji, na tym etapie postępowania zarzut błędnej oceny przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia, nie może odnieść zamierzonego skutku. Podzielając słuszność stanowiska organu odwoławczego, że w realiach niniejszej sprawy ostateczne zakończenie postępowania wznowieniowego wyczerpuje przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym nie mniej podnieść należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej, co wynika z art. 107 § 1 K.p.a., jest jej uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne (z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 107 § 4 i 5 K.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia zatem ma wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji. Zadaniem uzasadnienia, będącego integralną cześć decyzji, jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. "Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym" (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 8/12, lex nr 1212208). W przypadku decyzji rozstrzygającej o nienależnie pobranym świadczeniu uzasadnienia wymaga nie tylko spełnienie przesłanki warunkującej wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, ale uzasadnienia wymaga także sama wysokość ustalonej tym rozstrzygnięciem kwoty. Poprzestanie tylko na określeniu samej kwoty, bez jej szerszego wyjaśnienia, nie można uznać w świetle przepisów K.p.a. za wystarczające. Tymczasem, jak słusznie zauważyła skarżąca, organ odwoławczy nie przedstawił mechanizmu, który doprowadził go wniosku, że wskazana przez organ I instancji kwota [...] zł stanowiąca nienależnie pobrane świadczenie, jest prawidłowa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala zatem na przyjęcie, aby ta kwestia została należycie wyjaśniona zwłaszcza, że w aktach administracyjnych brak jest zestawienia obrazującego pobieranie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Wprawdzie organ I instancji dołączył do akt administracyjnych zaświadczenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. Nr [...] potwierdzające, że K. K. w okresie od stycznia 2012 r. do czerwca 2013 r. pobrała w Ośrodku świadczenia pielęgnacyjne na N. K. w kwocie [...] zł, ale zaświadczenie to również nie obrazuje ani sposobu dokonania wyliczeń, ani nie wymienia elementów składających się na tą kwotę. W zaistniałej sytuacji, Sąd nie jest zatem w stanie jednoznacznie ocenić prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji co do wysokości nienależnie pobranego świadczenia uniemożliwia tym samym jej właściwą kontrolę. Należy w tym miejscu przypomnieć, że Sąd jako zobligowany do przeprowadzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie może zastępować organu administracji publicznej w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej. Tak więc skoro organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie o ustaleniu świadczenia nienależnie pobranego nie dostrzegł konieczności wyjaśnienia w uzasadnieniu swojej decyzji wysokości kwoty tego świadczenia, zatem należało wyeliminować z obrotu prawnego tak podjętą decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy czyniąc zadość unormowaniu art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. powinien rozważyć, czy wysokość ustalonej przez organ I instancji kwoty nienależnie pobranego świadczenia jest prawidłowa, przedstawiając stosowny wywód w tym względzie w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 152 ww. ustawy.