II SA/Gl 12/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. P., zam. ul. [...] w C. (nazywany w dalszej części uzasadnienia również "skarżącym), pismem z dnia [...]r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o nieprawidłowościach w związku z rozruchem instalacji wentylacyjnej przebudowywanego budynku przy ul. [...] w C. Domagał się wszczęcia postępowania kontrolnego w celu ustalenia czy eksploatacja tej instalacji nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu czynności kontrolnych w sprawie. O wszczęciu został (do widomości) poinformowany również P. P. W piśmie z dnia [...]r. skarżący domagał się prawidłowego powiadomienia go jako strony postępowania. Pismem z dnia [...]r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o stanie postępowania kontrolnego, a jednocześnie wskazał, iż nie widzi podstaw do uznania go za uczestnika procesu budowlanego. Nie uzasadnił jednak w żaden sposób swego stanowiska. Nie podejmował również w żaden sposób czynności w zakresie ustalenia statusu prawnego w oparciu o inną podstawę prawną. Jednocześnie dnia [...]r. wezwał skarżącego do przedstawienia dowodu co do posiadania prawa do spółdzielczego prawa do odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...] w C. Realizacja tego obowiązku nastąpiła dnia [...]r. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził kontrolę budynku przy ul. [...]. W jej trakcie stwierdzono, że faktycznie uruchomienie urządzeń wentylacyjnych powoduje wzrost hałasu. W aktach sprawy znajduje się dokument przygotowany przez "A" M. S. w B. obrazujący wyniki pomiarów przeprowadzonych dnia [...]r., gdzie najwyższy poziom hałasu ustalono na [...]. Podczas kontroli stwierdzono również, iż w pobliżu urządzeń klimatyzacyjnych zostały zainstalowane ekrany dźwiękochłonne. Zgodnie z oświadczeniem inwestora zawartym w notatce służbowej z dnia [...]r. urządzenia chłodzące będą pracowały w czasie funkcjonowania budowanej restauracji. Dnia [...]r. skarżący wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wyłączenie z postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. L. R. Zdaniem wnioskodawcy jest on nieobiektywny i negatywnie nastawiony do strony. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. odmówił, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.) wszczęcia postępowania w sprawie uzasadniając, iż skarżący nie jest stroną postępowania. Budynek nie znajduje się bowiem w strefie oddziaływania inwestycji oraz członkowi spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje "własny" interes prawny związany z wykonywanymi na sąsiedniej nieruchomości robotami budowlanymi. Zażalenie na postanowienie złożył P. P. Zarzucił organowi I instancji: - błędne ustalenie, że postępowanie dotyczy urządzeń wentylacyjnych a nie prawidłowość wydania i wykonania pozwolenia na budowę, - niewłaściwe zastosowanie art. 28 K.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu statusu strony w toczącym się postępowaniu, - błędne zastosowanie art. 61a K.p.a. w sytuacji, gdy wszczęto już postępowanie administracyjne, - wydanie postanowienia z naruszeniem art. 65 K.p.a. poprzez nieprzekazanie sprawy organowi właściwemu, - uchybienie art. 7 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia w okresie do dnia rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika. Skarżący wniósł o: - uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albo - uchylenie postanowienia i orzeczenie obowiązku wszczęcia postępowania przez organ I instancji. Po złożeniu zażalenia przez P. P. do zażalenia "przyłączyła się" [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy skarżone postanowienie i umorzył postępowanie z zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie uznał, że skarżący nie jest stroną toczącego się postępowania, o czym wcześniej został poinformowany, a odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. była zasadna, gdyż PINB w C. nie wszczął postępowania w sprawie tylko przeprowadził czynności kontrolne. Organ II instancji wyraził również wątpliwość, czy zażalenie zostało złożone w terminie. Jednakże ze względu na fakt, iż zaginęła koperta z datą odbioru przesyłki zawierającej skarżone postanowienie, uznał, iż zażalenie należy uznać za złożone w terminie. Skargę na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P. P. Domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i zasądzenia kosztów według norm prawem przewidzianych zarzucił: - naruszenie art. 144 w związku z art. 134 K.p.a. poprzez uznaniowe dopuszczenie środka zaskarżania, który zdaniem organu złożono po terminie, - naruszenie art. 144 w związku z art. 134 oraz 28 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie przesłanki zażalenia, iż skarżący posiadał interes prawny w rozstrzygnięciu, - naruszenie art. 124 K.p.a. poprzez pobieżne i niewystarczające uzasadnienie przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia, - naruszenie art. 28 w związku z art. 10 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania z zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną postanowienia będącego przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd jest art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Zasadniczą przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest brak przymiotu strony u podmiotu składającego podanie (wniosek o wszczęcie postępowania). Złożenie wniosku obliguje organ administracji do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. VII SA/Wa 1587/1212 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie organy administracji uznały, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu. PINB w C. przyjął, iż skoro skarżący nie jest uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) to automatycznie nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym prawidłowości prowadzonych robót budowlanych. Jednakże zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania w tym zakresie. Nie dokonały nawet oceny, czy skarżący wywodzi swój status z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), czy na innej na postawie prawnej. Warto zwrócić uwagę, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego budzi spore wątpliwości, a organy powinny w tym zakresie działać szczególnie wnikliwie. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ dokonując oceny, czy konkretny podmiot może zostać uznany za stronę postępowania, winien rozważyć powyższą okoliczność. A w rozpatrywanej sprawie to nie nastąpiło. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. swoje rozstrzygnięcie, jak wyżej wskazano oparł o art. 61a K.p.a. Stosowanie tej instytucji winno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej nie budzi wątpliwości. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. A w rozpatrywanej sprawie organy administracji w praktyce nie ustaliły nawet czego domaga się skarżący. Nie można więc było w sposób jednoznaczny ustalić, czy skarżącemu przysługuje status strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni dokonaną wyżej przez Sąd wykładnię art. 61a K.p.a.