V SA/Wa 561/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA Izabella Janson, Sędzia WSA Beata Krajewska (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części wymierzającej karę upomnienia i obciążającej zwrotem kosztów postępowania; 2. w pozostałej części skargę oddala. Międzyresortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów orzeczeniem z dnia (...) lipca 2013 r. uznała A. W., pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu 31 grudnia 2009 r., winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art.18 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na przeprowadzeniu inwentaryzacji niezgodnie z ustawą o rachunkowości, t.j. nieudokumentowania i niepowiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych na dzień 31 grudnia 2009 r. – poprzez wyksięgowanie z ewidencji księgowej kwoty 439,4 tys. zł. pozostałych środków trwałych (konto 013) i przeniesienie do ewidencji pozabilansowej (konto 291), co stanowi naruszenie art. 27 ustawy z dnia 29 września 2004 r. o rachunkowości. Międzyresortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów wymierzyła także A. W. karę upomnienia i obciążyła go obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania w wysokości 291,71 zł. W uzasadnieniu MKO przy Ministrze Finansów wskazała, iż inwentaryzacja odbywała się w okresie od 15 października 2009 r. do 15 grudnia 2009 r. Główny Inspektor Sanitarny nie posiadał źródłowych dokumentów zakupu drobnego sprzętu i wyposażenia realizowanych do końca 2005 r. Zapisy na koncie księgowym nie odpowiadały realnej wartości posiadanego sprzętu, brak było jakichkolwiek dokumentów związanych z zakupem, ewidencjonowaniem i ruchem mienia w zakresie środków trwałych do końca 2005 r. W czasie inwentaryzacji dokonano spisu z natury pozostałych środków trwałych. Wobec braku możliwości identyfikacji części składników wyposażenia i wprowadzenia ich do odpowiedniej ewidencji wyksięgowano z ewidencji bilansowej kwotę 439,4 tys. zł. pozostałych środków trwałych (konto 013) i przeniesiono do ewidencji pozabilansowej (konto 291) na podstawie dokumentu "polecenie księgowania" z dnia 31 grudnia 2009 r. Dopiero na polecenie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia w styczniu 2011 r. Obwiniony podjął czynności polegające na odszukaniu w różnych pomieszczeniach (np. schowki, strychy, piwnice) nieużywanych, nieoznakowanych, niekompletnych składników wyposażenia. Następnie sporządzono ich zestawienie, wycenę (w oparciu o historyczna, potencjalną cenę) i wprowadzono do ewidencji pozostałych środków trwałych. Powołano komisję do oceny przydatności odszukanych przedmiotów, potem komisję likwidacyjną a następnie dokonano zniszczenia zbędnych składników majątkowych, które rozliczono na kwotę 439,4 tys. i ujęto właściwie w księgach majątkowych. Jak wskazała Międzyresortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów dopiero podjęcie i przeprowadzenie wyżej wskazanych czynności pozwoliło na przyjęcie, iż nie doszło w mieniu publicznym do uszczerbku w wysokości 439,4 tys. O winie A. W. przesądzało, zdaniem MKO przy Ministrze Finansów pochopne i przedwczesne wyprowadzenie kwoty 439,4 tys. do ewidencji pozabilansowej. W odwołaniu z dnia (...) sierpnia 2013 r. od orzeczenia Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów orzeczeniem z dnia (...) lipca 2013 r., skierowanym do Głównej Komisji Orzekającej, A. W. zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ewentualnie o uniewinnienie go lub przekazane sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazywał, że z niewyjaśnionych przyczyn GIS nie posiadał źródłowych dokumentów zakupu drobnego sprzętu, wyposażenia i materiałów biurowych realizowanego do końca 2005 r. Uniemożliwiało to wprowadzenie tych pozycji do ewidencji wyposażenia we wdrożonym od 2009 r. programie STOCK. Wyjaśnił, iż od poszukiwania brakujących składników majątku odstąpił z powodów racjonalnych, mając na uwadze prawidłowe gospodarowanie czasem pracy pracowników w godzinach nadliczbowych i będąc przekonany, że różnica w zapisach jest różnicą ilościową a nie wartościową. A. W. podniósł, iż bilans sporządzony na dzień 31 grudnia 2009 r. został przyjęty w 2013 r. a z pisma Ministra Zdrowia, które otrzymał 28 sierpnia 2013 r. wynika, iż bilans został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i jest powiązany kwotowo z odpowiednimi załącznikami i sprawozdawczością budżetową. Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzeczeniem z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...) , na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, utrzymała w mocy orzeczenie Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów orzeczeniem z dnia (...) lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w pełni podziela stanowisko Międzyresortowej Komisji Orzekającej , że wynikający z art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości obowiązek wyjaśnienia i rozliczenia w księgach rachunkowych ujawnionych w toku inwentaryzacji różnic między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w tych księgach – w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do obowiązku podjęcia czynności odszukania, zinwentaryzowania i oceny przydatności poszczególnych składników, w celu przeznaczenia ich do dalszego użytkowania lub do zniszczenia. Wprowadzenie wartości 439,4 tys. zł. do ewidencji pozabilansowej z pominięciem wymienionych wyżej czynności GKO także oceniła jako pochopne i przedwczesne. Organ wskazał, iż przyjęcie bilansu sporządzonego na dzień 31 grudnia 2009 r. nastąpiło dopiero w sierpniu 2013 r., po odszukaniu brakujących składników na polecenie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia. Tak więc fakt przyjęcia sprawozdania nie może być poczytywany za zaakceptowanie stanowiska Obwinionego. Zdaniem GKO wymierzona Obwinionemu kara upomnienia jest karą najniższą z możliwych i nie zbyt surową w sytuacji, gdy A. W. nie dopełnił ciążących na nim istotnych obowiązków – zwłaszcza, że nie zachodzą inne szczególne okoliczności, które pozwoliłyby na odstąpienie od wymierzenia kary. W skardze z dnia 5 lutego 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości zarzucając naruszenie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację z odwołania podkreślając, że za okres do 2005 r. GIS nie posiadał źródłowych dokumentów zakupu drobnego sprzętu, wyposażenia i materiałów biurowych, co uniemożliwiało wprowadzenie tych pozycji do ewidencji wyposażenia we wdrożonym od 2009 r. programie STOCK; prowadzenie poszukiwań nie było racjonalne; inwentaryzacja została przeprowadzona i rozliczona a zatem brak podstaw do zastosowania art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych a nadto niewyjaśniona kwota nie miała wpływu na wykazany wynik finansowy. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca wniosła o jej oddalenie powołując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone orzeczenie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga A. W. częściowo zasługuje na uwzględnienie, w części zaś podlega oddaleniu. W ocenie Sądu ustalenia organu co do zawinienia Skarżącego poprzez odstąpienie od odszukania wszystkich składników majątkowych i w konsekwencji przeprowadzenie inwentaryzacji niezgodnie z ustawą o rachunkowości, t.j. nieudokumentowanie i niepowiązanie wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych na dzień 31 grudnia 2009 r. a następnie wyksięgowanie z ewidencji księgowej kwoty 439,4 tys. zł. pozostałych środków trwałych (konto 013) i przeniesienie do ewidencji pozabilansowej (konto 291 - są prawidłowe. Skarżący miał świadomość (czego nigdzie nie kwestionuje) obciążających go przy inwentaryzacji obowiązków, wynikających z obowiązujących przepisów i w sposób przemyślany od nich odstąpił. Doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art.18 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz naruszenia art. 27 ustawy z dnia 29 września 2004 r. o rachunkowości. Zasadnie organ uznał, iż oceny tej nie może zmienić przyjęcie przez Ministerstwo Zdrowia w sierpniu 2013 r. bilansu sporządzonego na dzień 31 grudnia 2009 r. Nastąpiło to bowiem dopiero po ponad 4 latach i poprzedzone zostało czynnościami wykonanymi przez Skarżącego na polecenie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia. Sąd uznał zatem skargę za niezasadną w części odnoszącej się do uznania A. W. winnym przypisanego mu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Kara upomnienia jest wymierzana w szczególności, gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny (art. 35 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Przypisując zatem A. W. winę w dopuszczeniu się naruszenia dyscypliny finansów publicznych organy obu instancji przyjęły wystąpienie nieznacznego stopnia szkodliwości czynu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podnosi, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne było, czego organ nie uczynił, rozważenie możliwości zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z którym w przypadku zasługującym na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych odstąpić od wymierzenia kary. Główna Komisja Orzekająca poprzestała jedynie na stwierdzeniu: "Nie zachodzą także inne szczególne okoliczności, które pozwoliłyby na odstąpienie od wymierzenia kary"., co w ocenie Sądu jest niewystarczające. W sprawie jest bezsporne i przyznane przez organy obu instancji, że stopień szkodliwości czynu Obwinionego był nieznaczny. Nie doszło do uszczuplenia finansów publicznych. Kwota 439,4 zł nie była niedoborem w rozumieniu ustawy o rachunkowości a wyłącznie różnicą wartościową pomiędzy zapisami na koncie księgowym a ewidencją wyposażenia. Dla prawidłowego działania niezbędne było (przeprowadzone w 2011 r. na polecenie służbowe): o odszukanie w różnych, także trudno dostępnych, pomieszczeniach nieużywanych, nieoznakowanych, niekompletnych składników wyposażenia; o sporządzenie ich zestawienia; o przeprowadzenie wyceny w oparciu o historyczna, potencjalną cenę; o wprowadzenie do ewidencji pozostałych środków trwałych; o powołanie Komisji do oceny przydatności odszukanych przedmiotów; o powołanie Komisji likwidacyjnej; o dokonanie zniszczenia zbędnych składników majątkowych; o rozliczenie zbędnych składników majątkowych na kwotę 439,4 tys. i właściwie ujęcie ich w księgach majątkowych. Skarżący swoją decyzję o odstąpieniu od powyższych czynności argumentował racjonalnością podejmowanych działań, troską o prawidłowe gospodarowanie czasem pracy pracowników w godzinach nadliczbowych, z góry przewidzianym rezultatem podjętych poszukiwań - różnica w zapisach jest różnicą ilościową a nie wartościową. Zdaniem Sądu możliwość odstąpienia od wymierzenia kary nie została przez organ właściwie rozważona a zajęte w tym przedmiocie stanowisko nie zostało uzasadnione zgodnie z wymogami art. 103 § 7 kpa. Wobec powyższego skargę w tym zakresie Sąd uznał za zasadną. W toku ponownego rozpoznawania sprawy w zakresie rozważenia możliwości zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. organ powinien wszystkie powyższe okoliczności rozważyć w kontekście rodzaju i okoliczności naruszenia przez Skarżącego dyscypliny finansów publicznych, mając także na uwadze art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy co do "szczególnych warunków zasługujących na uwzględnienie" oraz możliwość wzięcia pod uwagę także innych okoliczności, których ustawodawca w przepisie art. 36 ust. 1 i 2 nie przewidział. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone orzeczenie w części wymierzającej karę upomnienia i obciążającej Skarżącego zwrotem kosztów postępowania oraz z mocy art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałej części.