II SA/Kr 681/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę Rady Gminy Skrzyszów z dnia 20 grudnia 2012 r., Nr XX/240/12 w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym następujące punkty załącznika numer 1: punkt D.1.1.6, punkt D.1.1.7 i punkt H w zakresie słów: " Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym"; II. stwierdza nieważność załącznika numer 2; III. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 20 grudnia 2012 r. Rada Gminy Skrzyszów na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z poźn. zm.) podjęła uchwałę numer XX/240/12 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Skrzyszów. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Tarnowie zaskarżając ją w całości. Zakwestionowanej uchwale zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: 1) podania w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym: "Deklaracja wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" i w załączniku numer 2 danych w postaci: numeru telefonu kontaktowego, adresu e-mail (punkty D.l.1.6 i 7 załącznika nr 1), oraz imion i nazwisk osób tworzących gospodarstwo domowe (załącznik nr 2), podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami; 2) złożenia w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym: "Deklaracja wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" przez osobę składającą deklaracje oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego (pkt H załącznika), podczas gdy art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Stawiając powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podano, że w uchwalonych zaskarżoną uchwałą załącznikach nałożono na obywateli obowiązek podania danych w postaci numeru telefonu kontaktowego, adresu e-mail oraz imienia i nazwiska osób tworzących gospodarstwo domowe. Ponadto na składającego deklarację nałożono obowiązek złożenia oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego. W ocenie skarżącego Prokuratora przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, niewątpliwie jest dotknięta wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem jest badana uchwała, która została podjęta na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) w myśl którego rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zdaniem prokuratora wymagane w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały dane dotyczące "nr telefonu" oraz "e-mail" wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Co najwyżej podawanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogło być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację może nie zaś musi podać w deklaracji. Podanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ dane te pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby i mogą być gromadzone tylko, gdy spełniona jest któraś z przesłanek określonych w art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie taka przesłanka nie zachodziła. Również załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały nakładający obowiązek podania imienia nazwiska osób tworzących gospodarstwo domowe został umieszczony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nie zachodzi bowiem potrzeba podawania wskazanych danych, albowiem wystarczającym byłoby podanie liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że to nie dane osobowe tych osób lecz ich liczba ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Nałożenie tegoż obowiązku na składającego deklaracje narusza tym samym art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Prokurator podniósł nadto, że zobowiązanie składającego deklaracje do złożenia oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego także stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Na podstawie art. 233 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Z kolei art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. W ocenie skarżącego wymóg oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden ze wskazanych w niej przepisów - w szczególności cyt. art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Tym samym mając na uwadze wszystkie powyżej przytoczone okoliczności oraz przepisy prawa uznać należy, że zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza jej wyeliminowanie i wywoła skutki od chwili jej podjęcia, czyli zaistnieje sytuacja, jakby nigdy nie została podjęta. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skrzyszów wniósł o umorzenie postępowania uznając skargę za uzasadnioną. Jednocześnie podniesiono, że zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 1 lutego 2013 r. i obowiązywała do 7 marca 2013 r., w związku z czym nie zdążyła wywołać żadnych skutków prawnych. Deklaracja będąca załącznikiem do tej uchwały nie była podstawą do ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Skrzyszów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procedury podejmowania uchwał, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, organ nie naruszył prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona przez Prokuratora, który zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. w każdym czasie może zaskarżyć akt prawa miejscowego. Prokurator nie musi poprzedzać skargi jakimkolwiek wezwaniem organu jednostki samorządu terytorialnego do usuniecie naruszenia prawa lub innych środkiem o charakterze odwoławczym. Skarga została wniesiona na uchwałę Rady Gminy Skrzyszów z dnia 20 grudnia 2012 r. Nr XX/240/12 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy Skrzyszów, zwanej dalej w skrócie "uchwałą". Uchwała ta obejmuje załącznik nr 1, zawierający sam wzór deklaracji oraz pouczenie/wyjaśnienia, a także załącznik nr 2 zawierający wzór oświadczenia o liczbie osób stanowiących gospodarstwo. Strona skarżąca domaga się w skardze unieważnienia całej uchwały. Tak daleko idące żądanie nie jest zasadne, aczkolwiek uzasadnienie skargi Prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.), na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem jest badana uchwała, która została podjęta na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn zm.) w myśl którego rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały uznał, że zaskarżona część tej uchwały zawiera istotne wady wynikające z przekroczenia delegacji ustawowej, które uzasadniają częściowe unieważnienie zaskarżonej decyzji. Część danych zawarta w deklaracji (załączniku do uchwały) nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Objęte badaną uchwałą w załączniku nr 1 w punkcie D.1.1.6 słowa "Telefon kontaktowy" i w punkcie D.1.1.7 słowa "Adres e-mail" wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podanie numeru telefonu i adresu e-mailowego (adresu poczty internetowej) nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Co najwyżej podawanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogło być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację mógł wypełnić. Podanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W punkcie H załącznika nr 1 słowa "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym" także nie znajdują podstawy prawnej. Trafnie w tym zakresie wywodzi w skardze Prokurator, że nałożenie odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywej deklaracji wymaga wyraźnej podstawy prawnej. Takiej podstawy nie zawiera ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn zm.). Zgodnie z art. 233 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Rację ma skarżący, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej ustawy, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał wobec deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Rację ma strona skarżąca kwestionując załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Skoro w załączniku nr 1 pod literą E.26 składający deklarację podaje liczbę osób stanowiących gospodarstwo domowe, to nie ma potrzeby, aby te osoby były identyfikowane z imienia i nazwiska. Dla celu realizacji w tym zakresie ustawy, czyli prawidłowego złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi znaczenie ma liczba osób tworzących gospodarstwo domowe, a nie wymienione konkretnie osoby. W pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo. Tym samym skoro zaskarżone fragmenty uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. W tej sprawie Sąd uznał, że nieważność dotyczy tylko części zaskarżonej uchwały. Istotne naruszenie prawa dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia danych, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, unieważnił pkt D.1.1.6, D. 1.1.7, H w zakresie słów "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym" oraz załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały.