I OSK 3255/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. G.-K. oraz B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 576/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję Wojewody M. z dnia 6 lutego 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od S. G.-K. na rzecz Gminy Miasta Z. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od B. B. na rzecz Gminy Miasta Z. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 576/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Z., uchylił decyzję Wojewody M. z 6 lutego 2014 r. nr ... uchylającą w całości decyzję Starosty T. z 28 lutego 2013 r. nr ... o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Tatrzański decyzją z 28 lutego 2013 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej jako część działki nr ... obr. ... Z., odpowiadającej dawnej działce nr ... obr. ... Z. na rzecz wnioskujących o zwrot – J. B., B. B. oraz S. G. – K. Nieruchomość ta została przejęta od M. G. – K. przez Skarb Państwa przymusową umową sprzedaży z 17 lipca 1975 r. prawo własności nieruchomości za cenę ... zł. Jednocześnie § 3 tej umowy stanowił, że działka ewidencyjna numer ... została przeznaczona do wywłaszczenia pod budowę Technikum T. Organ ustalił, że prace związane z budową infrastruktury technicznej Technikum T. w Z., rozpoczęły się jeszcze przed sporządzeniem i podpisaniem umowy sprzedaży i cel wywłaszczenia został zrealizowany, w związku z czym orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Od tej decyzji odwołanie wniósł S. G. – K. domagając się jej zmiany i orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 oraz 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie - Dz.U. z 2015 poz. 1774 ze zm.; dalej ugn) poprzez błędną interpretację wskazanych przepisów. Wojewoda Małopolski powołaną decyzją z 6 lutego 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie - Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej Kpa) uchylił w całości decyzję Starosty T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewoda zakwestionował prawidłowość wyrażonego przez organ I instancji stanowiska, zgodnie z którym sama realizacja celu wywłaszczenia niezależnie od terminów jego realizacji nie pozwala na uznanie wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na ten cel, a tym samym brak jest podstaw do orzekania o jej zwrocie. O ile bowiem nie można odmówić prawidłowości ustaleniom organu I instancji co do faktu, iż realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęła się przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia (o czym świadczy m.in. zdjęcie lotnicze wykonane w 1977 r. tj. 2 lata po wywłaszczeniu), to jednak podkreślić należy, iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie pozwala na stwierdzenie, iż prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zakończono przed upływem 10 lat od dnia nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości co w konsekwencji nie pozwala także na stwierdzenie z całą pewnością, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia zgodnie z przesłankami z art. 137 ugn. Zdaniem Wojewody wyjaśnienie tej przesłanki jest konieczne dla oceny czy wystąpiła przesłanka zbędności określona w tym przepisie. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasto Z. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn polegającą na przyjęciu, że przesłanką uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia jest brak realizacji celu wywłaszczenia w okresie do 10 lat od chwili uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu, mimo ewidentnych dowodów zebranych przez organ I instancji wskazujących na zrealizowanie celu wywłaszczenia i wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia przez okres kilkudziesięciu lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 4 lipca 2014 r. powyższą skargę uwzględnił. Jak wskazał Sąd I instancji kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia prawidłowej wykładni art. 137 ust.1 ugn. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Pierwotnie, w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Na skutek powyższej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 ustawy budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. Sąd Instancji stwierdził, że powyższa kwestia została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał zatem stwierdził, że niedopuszczalne jest dokonywanie oceny zrealizowania na w/w nieruchomościach przed 2004 r. zakładanego celu wywłaszczenia w momencie upływu 10-letniego terminu od chwili wywłaszczenia. W związku z powyższym – zdaniem Sądu I instancji - wykładnia art. 137 ust. 1 ugn, dokonana przez Wojewodę M., była wadliwa. Z niespornych ustaleń wynikało, że celem wywłaszczenia była budowa Technikum T. w Z. i cel ten został zrealizowany w latach 80 ubiegłego wieku. W ponownym postępowaniu – jak stwierdził Sąd I instancji - organ powinien rozpoznać sprawę merytorycznie w granicach art. 138 § 1 Kpa biorąc również pod uwagę wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: 1) B. B., która zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja jest prawidłowa, odpowiada prawo i brak jest przesłanek do jej uchylenia; b) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn poprzez ich wadliwą interpretację. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dokonana przez Sąd I instancji wykładania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest sprzeczna z sentencją powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. i de facto prowadzi o pozbawienia poprzednich właścicieli roszczenia o zwrot. 2) Stanisław G.- K. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 154 Ppsa i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Gmina Miasta Z. wniosła o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne są niezasadne. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skarg kasacyjnych, których treść uniemożliwia w zasadzie odniesienie się do istoty sprawy. Po pierwsze - zarzut skargi kasacyjnej S. G. – K. dotyczący naruszenia art. 154 Ppsa jest całkowicie niezrozumiały dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ dotyczy on kwestii niewykonania wyroku sądu administracyjnego i nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Również pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej B. B. odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c Ppsa nie został powiązany z odpowiednimi przepisami materialnymi oraz procesowymi. Nie wiadomo o jakie przepisy prawa procesowego czy materialnego chodziło pełnomocnikowi sporządzającemu skargę kasacyjną. Tym samym jego ocena jest niemożliwa. Natomiast zarzut zawarty w skardze B. B. odnoszący się do błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z a 137 ust. 1 pkt 2 ugn z uwagi na granice sprawy wyznaczone zaskarżoną decyzją nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Kwestia wykładni tego przepisu nie ma bowiem żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Dla odniesienia się do powyższego zarzutu, konieczne jest w pierwszej kolejności zwrócenie uwagi na granice sprawy sądowoadministarcyjnej wyznaczone decyzją kasatoryjną Wojewody M. wydaną w trybie art. 138 § 2 Kpa. Według tego przepisu "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia. Wydając taką decyzję organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; por. też wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1424/10). W konsekwencji dostrzeżenie przez Sąd I instancji nieprawidłowości decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, nie daje podstaw do wyrażania przez Sąd wiążącej oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, skoro podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej mogą być kwestie związane z prawidłowością postępowania prowadzonego w sprawie, a nie kwestie merytoryczne, które nie powinny być rozważane w decyzji kasacyjnej. Dlatego też uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 137 ust. 1 ugn i wskazania na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. jest błędne, ponieważ wykracza poza granice sprawy. Powyższe uchybienie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wpływa jednak na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu. Kluczowa dla oceny legalności w niniejszej sprawie była bowiem kwestia dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Żadna ze skarg kasacyjnych nie zakwestionowała przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, że obowiązkiem Wojewody M. było wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 Kpa a nie przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji uznał, że ustalony stan faktyczny w sprawie nie daje podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Biorąc pod uwagę treść art. 136 Kpa – w niniejszej sprawie organ powinien był wydać decyzję merytoryczną przesądzając czy przysługuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy też nie. Z przyczyn podanych powyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał jakichkolwiek podstaw aby zakwestionować stanowisko Sądu I instancji co do braku przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Dlatego też ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie zwrotu, o ile nie na dzień orzekania nie zmienią się okoliczności faktyczne i prawne - Wojewoda M. wyda decyzję w ramach art. 138 § 1 Kpa, nie będąc jednak związany wykładnią art. 137 ust. 1 ugn zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.