II OSK 692/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1076/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podkarpackiego znak: [...] z dnia [...] listopada 2013 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, J. W. zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 21,0 m2, w odległości ok. 5 m (przyjmując ze skali mapy do celów projektowych) lub ok. 7 m (przyjmując dowymiarowanie wykonane dnia 11 maja 2006 r. na mapie) od istniejącego podziemnego (wybudowanego w 1965 r.) gazociągu wysokiego ciśnienia (nominalne ciśnienie: 6,3 MPa/MOP 5,1 MPa) o średnicy Ø 700 mm/DN700. Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia przez Józefa Wisza do budowy budynku gospodarczego o pow. 21,0 m2 na działce o nr ew. 2155 w Świlczy. Następnie wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2013 r. J. W. wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] maja 2006 r. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2013 r. wniósł J. W. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Starosta Rzeszowski uzasadniając sprzeciw do zgłoszenia powołał się na nieobowiązujące w dacie wydania decyzji rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz.U. Nr 139, poz. 686). W dacie wydania decyzji obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055), które nie określały odległości sytuowania nowoprojektowanych budynków od wybudowanego gazociągu wysokiego ciśnienia. Wynikało to wprost z § 89, który stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Bezpieczne odległości gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi określone zostały w normie branżowej BN-71/8976-31, wydanej przez Ministra Górnictwa i Energetyki w dniu 18 marca 1971 r. (tekst jedn. Monitor Polski z 1971 r. Nr 30, poz. 193). W normie wskazano, że podstawowe odległości bezpieczne od obrysu obiektu terenowego (mierzone od rzutu budynku w poziomie terenu) powinny wynosić 30 m od osi gazociągu podziemnego wysokiego ciśnienia (powyżej 2,5 do 6,4 MPa) o średnicy powyżej 500 do 800 mm (tab. Nr 1 do ww. normy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uchybienie polegające na oparciu swojego sprzeciwu na nieobowiązującym w dacie orzekania rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. nie ma charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że skoro w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązujących nie było normy wynikającej wprost z prawa powszechnie obowiązującego, która określałaby, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem wybudowanego gazociągu, to należy uznać, że wartości te wynikają z normy branżowej BN-71/8976-31. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1076/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zasadnie uznały organy, iż w dacie wydania weryfikowanej decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] maja 2006 r. norma branżowa BN 71/8976-31 z dnia 18 marca 1971 r. pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", precyzowała bezpieczne odległości sytuowania nowoprojektowanego budynku gospodarczego w stosunku do istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia. W stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia wskazano odległość 30 m. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w art. 5 ust. 1 wskazano wymogi, które należy uwzględnić przy projektowaniu oraz wznoszeniu obiektu budowlanego: obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych, dotyczących bezpieczeństwa użytkowania (pkt 1c) oraz odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (pkt 8). Intencją ustawodawcy było zapewnienie bezpieczeństwa dla obiektów budowlanych. Z tego względu przy projektowaniu nowego obiektu budowlanego, niezależnie od jego przeznaczenia, w sąsiedztwie istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia, należało usytuować go w takiej odległości, która gwarantuje bezpieczeństwo w razie potencjalnej awarii. Sąd podkreślił, że skarżący planował budowę budynku gospodarczego w odległości znacznie mniejszej niż wskazane wyżej 30 m., zatem Starosta Rzeszowski wniósł sprzeciw do planowanej inwestycji. Powołanie się na nieobowiązujące w dacie wydania decyzji o sprzeciwie przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. dowodzi wprawdzie, że organ nie podjął wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ale nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy istniały wartości określające minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem wybudowanego gazociągu. Sąd powtórzył za organem, że powyższe naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Sąd podkreślił, że powołanie w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, nie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie każde naruszenie prawa wywołuje skutki prawne. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną (rażące) formę "naruszenia prawa", nie każde zatem "naruszenie prawa" jest rażące. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. wniósł J. W. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli, stanowią przepisy techniczno-budowlane, których stosowanie wymagane jest przez obowiązujące Prawo budowlane, 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że powołanie się przez organy nadzoru budowlanego w wydawanych decyzjach na regulacje nie stanowiące przepisów prawnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa; Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżany wyrok oraz kontrolowane nim decyzje nie odpowiadają prawu. Bezsporne jest, że Starosta Rzeszowski wydał decyzję z dnia [...] maja 2006 r. wnoszącą sprzeciw z naruszeniem prawa, bowiem odwołał się w niej do przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, które w tej dacie już nie obowiązywało. Zadaniem Wojewody Podkarpackiego w związku z wnioskiem J. W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. było zatem zbadanie, czy decyzja Starosty Rzeszowskiego z dnia 16 maja 2006 r. nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz ustalenie jakie przepisy obowiązywały w dacie jej wydania, skoro nie obowiązywało już rozporządzenie ww. z dnia 14 listopada 1995 r. Organ nadzoru (Wojewoda Rzeszowski) w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. prawidłowo ustalił, że rozporządzenie z dnia 14 listopada 1995 r. utraciło moc prawną w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), które weszło w życie z dniem 12 grudnia 2001 r. Błędnie jednak przyjęto w oparciu o brzmienie § 89 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., że rozporządzenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Tymczasem zgodnie z § 89 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r.: "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę". Nie można więc powyższego przepisu tak rozumieć, że nie mają zastosowania przepisy tego rozporządzenia dotyczące odległości obiektów budowlanych od istniejących gazociągów, jeżeli te obiekty mają być wznoszone w okresie obowiązywania niniejszego rozporządzenia. Takie rozumienie § 89 rozporządzenia stanowiłoby zaprzeczenie jego ratio legis. Należy zauważyć, że w omawianym przepisie wyraźnie wymieniono do czego nie stosuje się przepisów rozporządzenia i nie można tego katalogu dowolnie rozszerzać na inne obiekty tam niewymienione. Tak więc w dacie wydania decyzji o sprzeciwie z dnia [...] maja 2006 r. Starosta Rzeszowski powinien wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., a w szczególności jego § 9. Natomiast organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. powinny dokonywać oceny czy powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie w oparciu o analizę przepisów rozporządzenia z 14 listopada 1995 r., które organ błędnie przyjął za obowiązujące, a odpowiednich przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 2001 r. W oparciu dopiero o takie porównanie przepisów i norm odległościowych w nich zawartych, można było orzekać o nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Przedwczesne co najmniej było orzekanie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wcześniej nie ustaliło się prawidłowo przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Poza tym aby odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz że naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie wystarczy zamieścić w decyzji samą tę formułę, należy to też uzasadnić. W świetle powyższych rozważań w pełni uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 135 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.