II GZ 191/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2016 r.; sygn. akt V SO/Wa 14/14 w przedmiocie wniosku W. S. o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt V SO/Wa 14/14 oddalił wniosek W. S. o wymierzenie grzywny Ministrowi Finansów w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. W. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wystąpił o wymierzenie Ministrowi Finansów grzywny za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem wnioskodawcy organ nie przekazał Sądowi kompletnych akt sprawy ze skargi ww. na przewlekłość Ministra Finansów. W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister Finansów wniósł o jego oddalenie, uznając zarzut strony za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym postanowieniem wniosek wskazał, że stosownie do unormowania art. 54 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przedmiotowego wniosku) organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. WSA zaznaczył, że wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Trzydziestodniowy termin na przekazanie akt wynika stąd, że organ musi mieć zagwarantowany czas na zapoznanie się z zarzutami zawartymi w skardze, przeanalizowanie ich, przygotowanie własnego stanowiska w sprawie, które zawarte zostanie w odpowiedzi na skargę oraz skompletowanie akt postępowania administracyjnego, które przekazane będą do sądu. Niezastosowanie się przez organ do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. skutkuje tym, że na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że organ, wykonując w dniu 25 lutego 2015 r. obowiązek przekazania do sądu skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę, dochował ustawowego terminu na dokonanie tej czynności. Natomiast twierdzenia strony, że Minister Finansów nie przekazał kompletnych akt administracyjnych WSA ocenił jako nieuzasadnione i niestanowiące przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Zaznaczył, że organ przekazał wszystkie dokumenty, o których stanowi wspomniany na wstępie przepis art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. skargę, odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne sprawy dotyczącej skargi na przewlekłość organu. Sąd podkreślił też, że wnioskodawca nie formułował zarzutu, że organ nie przekazał wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, ograniczając się do twierdzenia, że upomnienia, decyzje i tytuły wykonawcze nie zostały mu skutecznie doręczone. W ocenie Sądu nie można więc mówić, że organ nie wykonał omawianego obowiązku lub wykonał go częściowo. Natomiast ocena załączonego do sprawy materiału dowodowego, w tym jego kompletności, stanowiła przedmiot badania w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek wniesionej skargi, a zakończonym wydaniem przez tut. Sąd wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 9/14, którym oddalono skargę na przewlekłość postępowania Ministra Finansów. Wyrok został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 556/15. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w ramach przyznanego prawa pomocy. Zdaniem skarżącego organ nie przekazał wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wyszczególnionych we wniosku, a które według niego miały kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny możliwości przyjęcia przez organ domniemania doręczenia zastępczego skarżącemu, mieszkającemu od czerwca 2007 r. za granicą, upomnień, tytułów wykonawczych, decyzji pozwalających na wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Podkreślił, że o kompletności akt administracyjnych przekazanych przez organ nie przesądza treść orzeczenia zapadłego w sprawie o sygn. akt V SAB/Wa 9/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie natomiast z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., uzależnione jest więc od spełnienia dwóch warunków, to jest stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, grzywna ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jej celem jest, oprócz dyscyplinowania organu, sankcjonowanie naruszenia podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Skoro więc wprowadzona w art. 55 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej jest z jednej strony gwarancją prewencyjną umożliwiającą kontrolę działania organu, a z drugiej strony formą gwarancji represyjnej – formą kary pieniężnej za niewykonanie nałożonego obowiązku, to wymierzenie grzywny jest dopuszczalne tylko, gdy spełnione są ku temu przesłanki ustawowe. Charakter represyjny wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącza dopuszczalność wykładni rozszerzającej. Odnosząc się zatem do przesłanek wymierzenia organowi grzywny, wskazanej w ww. przepisie, podkreślić należy, że skarga została przekazana do Sądu I instancji w terminie. Minister Finansów skargę z dnia 25 stycznia 2014 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania otrzymał w dniu 27 stycznia 2014 r. Następnie skargę tę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wysyłał do Sądu przesyłką nadaną dnia 25 lutego 2014 r. Również w kwestii przekazania Sądowi I instancji kompletnych akt administracyjnych należało przyjąć, że organ przekazał do Sądu wszystkie dokumenty, których przekazania wymaga wspomniany art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. skargę, odpowiedź na skargę i akta administracyjne sprawy, zaś Sąd podczas rozpoznawania sprawy nie dostrzegł braków wymagających uzupełnienia, albo utrudniających lub uniemożliwiających rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym, wobec wywiązania się przez organ z obowiązku terminowego przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Zasadnie również Sąd I instancji podkreślił, że ocena załączonego do sprawy materiału dowodowego, w tym również ocena jego kompletności, stanowiła przedmiot badania w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek wniesionej skargi, a zakończonym wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 9/14, utrzymanym w mocy orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 556/15. Wobec tego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie zaistniały przesłanki do nałożenia na Ministra Finansów grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a, oddalił zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustalonego z urzędu za udzieloną pomoc prawną (art. 250 p.p.s.a.). przyznawane jest w trybie określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.