II GSK 1777/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 479/14 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 479/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej także "Dyrektor MOR ARiMR") z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej także: "Kierownik BP ARiMR") z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Orzeczenie powyższe wydano w następującym stanie sprawy. Działając na wnioski M. N. Kierownik BP ARiMR w R. wydawał decyzje przyznające stronie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w latach 2005, 2006, 2007, 2008 2009. W związku z przeprowadzoną w gospodarstwie strony kontrolą Kierownik BP ARiMR w R. wznowił postępowanie zakończone jego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (przyznającą płatność za 2009 r.) i decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił ją w całości oraz przyznał M. N. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w obniżonej, w stosunku do poprzedniej decyzji, wysokości. Wobec wniosku M. N. o przyznanie płatności za 2010 r. przeprowadzona została kontrola i ostatecznie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik kontrolę i w dniu [...] kwietnia 2012 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję o zawieszeniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Dyrektor ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję nie została wniesiona skarga do WSA. Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Kierownik ARiMR orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, jednocześnie określając do zwrotu kwotę płatności w łącznej wysokości 190 802,20 zł. Na skutek odwołania strony Dyrektor MOR ARiMR wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dyrektor wyjaśnił, że płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za poszczególne lata przyznane kolejnymi decyzjami Kierownika ARiMR zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Organ podkreślił, że składając w dniu [...] czerwca 2005 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005 M. N. zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu płatności, zgodnie z którą jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania przyjęto dzień 1 marca 2005 r. Dyrektor MOR ARiMR, powołując się na treść § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwziąć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") wskazał, że wnioskodawca który do dnia 15 marca 2007 r. dokonał zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, na których realizuje program rolnośrodowiskowy powinien opracować nowy plan działalności rolnośrodowiskowej, sporządzenie którego wiąże się z koniecznością realizowania programu rolnośrodowiskowego przez okres kolejnych 5 lat. Pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte przez M. N. w dniu 1 marca 2005 r. zostało wydłużone z dniem 1 marca 2007 r. o kolejne 5 lat w związku z faktem, że w złożonym w dniu [...] kwietnia 2007 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2007, czyli w trzecim roku realizacji podjętego w dniu 1 marca 2005 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego dodał on nowe działki ewidencyjne: nr [...], na których rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne wariant S02d01 - uprawy sadownicze w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności), S02a01 - uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) oraz S02b01 - trwałe użytki (bez certyfikatu zgodności). Ponadto, składając w dniu [...] czerwca 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w R. korektę wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 na str. 7 przedmiotowego wniosku oświadczył, iż został poinformowany o wydłużeniu realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz zobowiązał się "(...) do realizacji w/w programu do 2012 roku". Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponownie stwierdzone u producenta rolnego uchybienia w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, powodują, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym. W niniejszej sprawie ustalono, że na działce rolnej S (położonej na działce ewidencyjnej nr 68/1) w roku 2009 beneficjent uchybił realizacji zadań w ramach pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne wariant S02d01 - uprawy sadownicze w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności), tj. prowadził produkcję niezgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, skutkującą nieodpowiednim stanem uprawy, a w szczególności zachwaszczeniem lub porażeniem roślin uprawnych przez szkodniki lub choroby. Powyższe, w myśl § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w związku z treścią załącznika nr 5 do ww. rozporządzenia, skutkowało 100% zmniejszeniem płatności do działki rolnej na której stwierdzono taką nieprawidłowość (decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r.). Dyrektor ARiMR podkreślił, iż przedmiotowe uchybienie zostało stwierdzone ponownie w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Dlatego, na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Kierownik ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zawiesił beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2010. Następnie, w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono po raz kolejny, iż na działce rolnej S (położonej na działce ewidencyjnej nr [...]) beneficjent uchybił realizacji zadań w ramach pakietu S 02 Rolnictwo ekologiczne wariant S02d01 - uprawy sadownicze w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności). Z tego powodu, na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawiesił beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2011. W świetle § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność podlega wstrzymaniu i zwrotowi w przypadku, gdy u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Wskazanym wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę M. N. i uchylił zarówno decyzję Dyrektora MOR ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r., jak i decyzję Kierownika BP ARiMR w R. z dnia [...] października 2013 r. W ocenie Sądu, ustalenie przez organy, iż zobowiązanie skarżącego, którego realizacja podlega ocenie trwa od 1 marca 2005 r. pozostaje w sprzeczności z okolicznościami, jakie wynikają z akt administracyjnych. Mianowicie, znajdujące się w nich decyzje wskazują, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest w istocie dzień 1 marca 2007 r. Nie wynika z nich natomiast, aby organ w wydawanych co do płatności za poszczególne lata decyzjach określał dłuższy niż 5-letni, jak też, aby skarżący składał oświadczenie o udziale w programie rolnośrodowiskowym przez okres dłuższy niż 5 lat. Zawarte w punkcie XII korekty wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r. oświadczenie, nie zostało opatrzone podpisem skarżącego, a okoliczność ta nie została przez organy dostrzeżona i oceniona. Zdaniem Sądu, ustalenie stanu faktycznego w sprawie wymaga dokonania ponownej oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności wynikających z decyzji, których przedmiotem były płatności rolnośrodowiskowe za lata 2005-2011. Konieczne jest więc niewątpliwe ustalenie, do realizacji jakiego (jakich) programu (programów) rolnośrodowiskowych skarżący był zobowiązany, ile lat miało, bądź też miały trwać te zobowiązania, jaka (jakie) były ich daty początkowe, czy w obrębie danego (którego) programu wystąpiły naruszenia uzasadniające zastosowanie najpierw § 16 ust. 1, następnie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dopiero wówczas, biorąc pod uwagę wystąpienie okoliczności z § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego będzie możliwe ustalenie w odniesieniu do jakiego zobowiązania, od jakiej daty trwającego okoliczności te wystąpiły i w związku z tym jakie płatności (za jakie lata) mogą pozostawać w zainteresowaniu organu przy dokonywaniu ustaleń co do ich zwrotu. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor MOR ARiMR zakwestionował go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie : 1. przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania wynikających z wadliwości ustalonego przez organy stanu faktycznego, podczas gdy ten stan faktyczny został ustalony należycie, a organy w sposób zupełny zgromadziły wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody jednoznacznie wskazujące, że organy zobowiązane były do zastosowania dyspozycji § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w stosunku do płatności wypłaconych M. N. w ramach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego 1 marca 2005 r. tj. na lata 2005 - 2011, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do takiego rozstrzygnięcia, 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku. W oparciu o powyższe Dyrektor wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, dlatego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji uchylający decyzje Dyrektora MOR ARiMR i Kierownika BP ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W związku z powyższym podkreślić należy, że na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stanowiącego podstawę, na której oparte zostały zarzuty skargi kasacyjnej, mowa jest o naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście konwencji językowej, którą ustawodawca posługuje się na gruncie przywołanej regulacji wskazać należy, że "wpływ", o którym w niej mowa, oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt: II FSK 1333/09). Z powyższego wynika więc, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej mierze podkreślić należy znaczenie, wynikającego z art. 176 P.p.s.a., obowiązku uzasadnienia przez stronę występującą ze skargą kasacyjną podstaw kasacyjnych, co w analizowanym zakresie odnosi się do kwestii wykazania, tj. uprawdopodobnienia, wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w wyznaczonych zarzutami wniesionej skargi kasacyjnej granicach, stwierdzić należy, że orzeczenie to odpowiada prawu. Z analizy zarzutów formułowanych w skardze kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że problem prawny jaki zarysował się w sprawie dotyczył tego czy Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zastosowanie przez organ administracji przepisów proceduralnych, w zakresie odnoszącym się do regulacji zawartej w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w przepisach § 13 w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Autor skargi kasacyjnej, ocenę o wadliwości poglądu Sądu I instancji prezentowanego w analizowanej kwestii formułuje przez pryzmat założenia o braku prawnej możliwości przyjęcia, że realizacja nowego programu rolnośrodowiskowego w badanym przypadku rozpoczęła się od dnia 1 marca 2007 r., przyznaje natomiast, że z treści decyzji wydawanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. w latach 2007-2011 nie wynika jednoznaczna data podjęcia przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego (1 marca 2005 r., czy 1 marca 2007 r.). Uzasadniając swoje stanowisko kasator powołuje się na brzmienie przepisów § 13 w zw. z § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W celu rozstrzygnięcia sprawy koniecznym jest w pierwszej kolejności odniesienie się do istnienia możliwości prawnych przyjęcia, że realizacja nowego programu rolnośrodowiskowego w analizowanym przypadku rozpoczęła się od dnia 1 marca 2007 r., bowiem przy prawnym braku takiej możliwości należałoby uznać, że aczkolwiek w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez Sąd przepisów postępowania, jednak nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest uzasadnione. Przepis § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w okresie, kiedy producent zwiększał powierzchnię użytków rolnych objętych realizacją programu rolnośrodowiskowego przewidywał, że w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Zwiększenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, powodowało konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, zwiększenia takiego można było dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Przepis ten przewidział również, że do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się "odpowiednio". Z kolei według przepisu § 13 ust. 2 rozporządzenia producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Powołane przepisy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadniają postawionej przez skarżącego kasacyjnie tezy o braku prawnej możliwości przyjęcia, że realizacja nowego programu rolnośrodowiskowego w analizowanym przypadku rozpoczęła się od dnia 1 marca 2007 r. Przepis § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazujący, że producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej ma bezpośrednie zastosowanie w sytuacji, kiedy producentowi rolnemu przyznano płatność w związku z rozpoczęciem realizacji programu rolnośrodowiskowego po raz pierwszy. Miał on niewątpliwie zastosowanie do beneficjenta w niniejszej sprawie w czasie, kiedy na podstawie stosownego wniosku wypłacono mu świadczenie za 2005 r. Kiedy podczas realizacji programu rolnośrodowiskowego producent zwiększył, na podstawie przepisu § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., powierzchnię użytków rolnych na których realizowany jest program, do określenia terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 rozporządzenia stosuje się "odpowiednio". Sformułowanie, w którego myśl niektóre przepisy prawa "stosuje się odpowiednio" jest powszechnie stosowaną techniką legislacyjną. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt III CZP 51/12 stwierdził, że "w piśmiennictwie trafnie zauważa się, że pojęcie "odpowiedniości" stosowania określonego przepisu oznacza, że niektóre jego postanowienia będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, a jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stanowisko takie aprobuje. Powoduje to, że wykładnia przepisu prawa, w którym użyto analizowanego sformułowania nie może być szablonowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja przepisu § 5 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wcale nie wskazuje, że przepis § 13 ust. 2 może być, w stosunku do producenta, który podczas realizacji programu rolnośrodowiskowego zwiększył, na podstawie przepisu § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia, powierzchnię użytków rolnych na których realizowany jest program, stosowany bez żadnej modyfikacji. Prawodawca w § 5 ust. 4 rozporządzenia nakazał, w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowanie nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Nowy plan dotyczy siłą rzeczy zwiększonej powierzchni użytków rolnych oraz może dotyczyć innych pakietów. W takiej sytuacji trudno jest przyjąć, że realizacja nowego programu rolnośrodowiskowego będzie zawsze kontynuacją wcześniejszego programu rolnośrodowiskowego realizowanego w oparciu o poprzedni plan działalności rolnośrodowiskowej, zwłaszcza w sytuacji, kiedy prawodawca w § 5 ust. 5 i 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie stwierdził tego. Użycie przez prawodawcę sformułowania "kontynuacja" wskazywałoby, że mamy do czynienia z jednym programem, realizowanym od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. W przypadku kiedy racjonalny prawodawca słowa "kontynuacja" nie użył, a w § 5 pkt 5 rozporządzenia nakazał "odpowiednio" stosować przepis § 13 ust. 2 nie przesądził o dacie rozpoczęcia realizacji nowego programu. Skoro realizacja nowego programu rolnośrodowiskowego nie musi być pełną kontynuacją poprzedniego programu, a prawodawca jednoznacznie nie wypowiedział się w tej materii, nieracjonalnym byłoby uznanie, że niedopuszczalnym jest przyjęcie nowej daty jego rozpoczęcia. Dlatego możliwa jest interpretacja regulacji zawartej w § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwagi na użyte w § 5 ust. 5 sformułowanie "stosuje się odpowiednio", dopuszczająca również rozpoczęcie realizacji programu od dnia 1 marca roku w którym została wydana decyzja o przyznaniu pierwszej płatności w oparciu o nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Ocena dnia rozpoczęcia realizacji programu musi odbywać się indywidualnie dla każdego przypadku w oparciu o konkretny materiał dowodowy. Mając na uwadze zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ustalenia terminu rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. wskazać należy, że niewątpliwie jednym z elementów materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe jest wyjaśnienie terminu rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego są decyzje skierowane do producenta rolnego, z których wynika termin jego rozpoczęcia. Za taki dowód należy uznać również ewentualne oświadczenie producenta znajdujące się w rubryce XII wniosku, którego wartości dowodowej, przy braku podpisu producenta rolnego, organy nie oceniły. Skoro organy nie poddały ocenie wskazanej części materiału dowodowego, nie przeprowadziłyby innych ewentualnych dowodów, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia spornej kwestii należy uznać, że nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak też to, że w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, czym naruszyły, wskazane przez Sąd I instancji, przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów skutkować musi przyjęciem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co czyni podniesiony w tym zakresie zarzut nieuzasadnionym. Podobnie bezpodstawnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowane uzasadnienie zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zawiera też wskazanie co do dalszego postępowania. Opisany wyżej stan sprawy nie uzasadnia również przyjęcia, by przedstawiony w uzasadnieniu Sądu stan sprawy nie odpowiadał stanowi rzeczywistemu. Sąd przedstawiając stan sprawy wskazał jedynie na uchybienia, jakich dopuściły się organy, na konieczność ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego oraz potrzebę jego oceny w pełnym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.