II GSK 2579/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 417/14 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 417/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Spółki z o.o. w B. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty sądowe. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie przyznania Spółce płatności ONW na 2012 r. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że grunty zgłoszone do płatności przez Spółkę są zarządzane przez P. M. i stanowią część jego gospodarstwa rolnego, natomiast warunki do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone. Uwzględniając skargę Spółki WSA w W. stwierdził, że organy Agencji naruszyły przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, aby prawidłowo zastosować wobec Spółki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 28 stycznia 2011 r. L 25, s. 8 ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011, organy Agencji powinny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, mając na uwadze wskazówki interpretacyjne zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 12 września 2013 r. o sygn. akt C-434/12 (LEX nr 1362597). Tymczasem organy nie dokonały wszechstronnej oceny wszystkich dokumentów składanych przez stronę w postępowaniu wyjaśniającym. Nie uzasadniły dostatecznie, dlaczego za niewiarygodne uznały dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez Spółkę samodzielnej działalności rolniczej. W ocenie Sądu organy Agencji powinny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy Spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2012 r., a więc: czy użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy Agencji powinny, oprócz przesłuchania wskazanych przez Spółkę świadków, zbadać jej dokumentację rozliczeniową za 2012 r. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za dowolne, a co najmniej przedwczesne, stwierdzenie organów, że Spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale organizacyjnie, technicznie i osobowo jest powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, powinny dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że P. M. układał "sztuczne warunki", bez jednoczesnego jego przesłuchania. Organy powinny uwzględnić wnioski dowodowe składane przez Spółkę w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności w odwołaniu. Z wymienionych powodów Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił decyzje organów Agencji obu instancji. Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie w części, w której została zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wskutek niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Uzasadniając zarzut Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że do oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 konieczna jest ocena działań także na etapie tworzenia beneficjentów, a nie tylko działań samego beneficjenta. Dyrektor OR ARiMR skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, więc podlega oddaleniu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z uzasadnienia muszą wynikać jasne i precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z wymaganiami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, stanowisko organów Agencji i stanowisko Spółki, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania są zaprezentowane w sposób klarowny. Z uzasadnienia wynika, jakie czynności powinien podjąć organ, by rzetelnie ustalić, czy w sprawie stworzone zostały sztuczne warunki dla otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz sposób dokonania tej oceny. Okoliczność, że Spółka nie zgadza się ze wskazaniami Sądu I instancji nie świadczy o tym, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jak zostało już powiedziane wyrok w pełni odpowiada prawu – zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. WSA wyraźnie stwierdził, że ocena, czy zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności ONW powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, po zbadaniu motywów leżących u tworzenia Spółki, jej działania. Kwestia "sztucznego stworzenia warunków", o jakich mowa w art. 4 ust. 8 omawianego rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 dotyczy określonych ustaleń faktycznych. Stąd też Sąd I instancji trafnie zalecił, aby to organy dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie pozostaje w sprzeczności z zaleceniami zawartymi w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt C-434/12, zgodnie z którym do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW (Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Z tego wyroku Trybunału wynika, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. NSA zauważa na koniec, że zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Dyrektora OR ARiMR o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak podstawy prawnej. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.