II OSK 2773/14

Dnia 13 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia del.NSA Andrzej Irla sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 309/14 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 309/14 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB), na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał [...] sp. z o.o. z siedzibą w P.: 1) zabezpieczyć w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji ciąg pieszy przyległy do budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, poprzez montaż daszków ochronnych pod uszkodzonymi gzymsami budynku na elewacji frontowej, ze szczelnym i odpornym na przebicie przekryciem – jako wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi, bezpieczeństwa mienia wynikającego z wad utrzymania budynku; 2) w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym elewacji przedmiotowego budynku, poprzez usunięcie uszkodzonych (luźnych i odparzonych) fragmentów tynków elewacyjnych i gzymsów, a następnie odtworzenie tych elementów (wykonanie tynków w miejscach braków i uzupełnienie gzymsów) wraz z montażem elementów zapewniających odprowadzenie wód opadowych. Organ wskazał również, że roboty określone w pkt 2 należy wykonać po uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków i należy je prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależącej do okręgowej izby zawodowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku odwołania, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: DWINB) decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2013 r. PINB stwierdził, że nie wykonano nakazu wynikającego z pkt 2 ww. decyzji. Z uwagi na niekontrolowane odpadanie odparzonych fragmentów tynku gzymsu i elewacji na ciąg pieszy przedstawiciele organu wykonali prowizoryczne zabezpieczenie poprzez wygrodzenie taśmą ostrzegawczą strefy niebezpiecznej przy budynku wraz z umieszczeniem tablic informujących. Wobec powyższych ustaleń w dniu [...] grudnia 2013 r. PINB skierował do zobowiązanej Spółki upomnienie wzywające do wykonania w całości obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku zgodnie z pkt 2 ww. decyzji pouczając, że w przypadku niewykonania obowiązku, po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono stronie w dniu 30 grudnia 2013 r. Po bezskutecznym upływie terminu organ wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając Spółce tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł. W postanowieniu tym wzywając do wykonania obowiązku zawarto pouczenie, że w przypadku jego niewykonania w terminie 7 dni orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ przywołując treść art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm. – zwana dalej: "u.p.e.a.") wskazał, że ze względu na zagrożenie jakie stwarza stan techniczny elewacji budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, niezbędne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego niezwłocznie po doręczeniu upomnienia. Wraz z wystawieniem tytułu wykonawczego, organ uprawniony jest do zastosowania środka egzekucyjnego mając na uwadze zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Stwierdzono, że w trakcie egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zd. 1 u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć należy grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 lub § 2, uwzględniając dyspozycję przepisów art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 tej ustawy. Organ wymierzając grzywnę, na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a., w maksymalnej wysokości 50.000 zł miał na uwadze, że od czasu wydania w dniu [...] marca 2013 r. decyzji nakładającej obowiązek, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, Spółka nie wykazała jakiegokolwiek zaangażowania w jego wykonanie, pomimo świadomości, że stan elewacji i gzymsów przedmiotowego budynku stwarza realne zagrożenie dla przechodniów. Z tego względu tylko wyraźna dolegliwość finansowa jest w stanie zmusić stronę do szybkich i zdecydowanych działań zmierzających do wykonania obowiązku. W wyniku złożonego przez Spółkę zażalenia, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację PINB odnośnie wyboru zastosowanego w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka mniej dolegliwego niż wykonanie zastępcze oraz maksymalnej wysokości nałożonej grzywny. Odnosząc się do twierdzeń Spółki organ podkreślił, że samo podjęcie działań w celu zrealizowania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nie stanowi o jego wykonaniu, podobnie jak wykonanie części obowiązku – na co powołuje się Spółka. Jedynie bowiem wykonanie obowiązku w całości bądź też jego bezprzedmiotowość, stanowi o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego (art. 7 § 3 ustawy). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez: 1) wykonanie przez Spółkę zgodnie z pkt 1 decyzji z dnia [...] marca 2013 r. zabezpieczenia ciągu pieszego przylegającego do budynku; 2) złożenie odwołania od pkt 2 decyzji z dnia [...] marca 2013 r., a następnie skargi do WSA we Wrocławiu oraz skargi kasacyjnej od wyroku tego sądu z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 524/13; 3) rozpoczęcie przez Spółkę działań zmierzających do wykonania projektu oraz uzyskania zgody właściwych organów na wykonanie prac budowlanych w przedmiotowym obiekcie o czym Spółka zawiadomiła organ pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji uchylania się Spółki od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] marca 2013 r. organ egzekucyjny zasadnie podjął czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych i nałożył przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. O prawidłowości podjętych działań świadczy protokół z kontroli z dnia [...] grudnia 2013 r. i odnotowany w nim stan faktyczny, jak również oświadczenie strony, że dopiero po otrzymaniu upomnienia (a w zasadzie już po upływie terminu wyznaczonego w upomnieniu) podjęła ona czynności zmierzające do wykonania obowiązku. W ocenie Sądu podnoszona przez stronę okoliczność wykonania obowiązku wynikającego z pkt 1 decyzji przez zabezpieczenie ciągu pieszego na ulicy przebiegającego przy budynku (wykonanie zadaszenia), po pierwsze nie wskazuje na przystąpienie do wykonania obowiązku określonego w pkt 2 tej decyzji, którego celem jest usunięcie nieprawidłowości w obiekcie, a nie eliminacja zagrożeń owym stanem wywołanych, po drugie budzi wątpliwość z tego względu, że przedstawiciele organu stwierdzili podczas kontroli sprawdzającej niekontrolowane odpadanie tynków i gzymsów oraz wykonali prowizoryczne zabezpieczenie taśmami z umieszczeniem tablic ostrzegawczych. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie było zatem w niniejszej sprawie uchybieniem, nawet z punktu widzenia zasady wyboru najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych. Sąd podniósł, że organ egzekucyjny prawidłowo i bez przekroczenia granic uznania administracyjnego uzasadnił także wymiar grzywny wskazując, że zapewni on efektywność egzekucji i spełni funkcję dyscyplinującą. Słusznie wskazano, że powodem nałożenia grzywny w najwyższej dopuszczalnej wysokości 50.000 zł ustalonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a., jest zwłoka w wykonaniu obowiązku określonego w pkt 2 decyzji PINB z dnia [...] marca 2013 r. Zwrócono przy tym uwagę, że decyzji pierwszoinstancyjnej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, który nie został uchylony w związku ze środkami zaskarżenia, z których Spółka korzystała. W konsekwencji trafne jest spostrzeżenie, że Spółka zobowiązana była przystąpić do wykonania obowiązku niezwłocznie po doręczeniu jej orzeczenia pierwszej instancji, niezależnie od tego czy korzystała ze środków zaskarżenia. Odnosząc się do kwestii postępowania sądowego, które toczy się w wyniku zaskarżenia przez Spółkę decyzji DWINB z dnia [...] maja 2013 r., jak również argumentacji strony związanej z nieprecyzyjnością nałożonego obowiązku, Sąd wskazał, że powyższe okoliczności nie mają wpływu na wstrzymanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nie mogą zwolnić strony od obowiązku jego wykonania. Fakt skorzystania ze środków zaskarżenia przy zastosowaniu rygoru natychmiastowej wykonalności oraz brak udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym nie jest okolicznością, która pozwalałaby na odstąpienie od zastosowania środków przymusu w niniejszej sprawie. Również podnoszona przez stronę argumentacja, że nie jest bezczynna, gdyż po otrzymaniu upomnienia zwarła umowę z biurem projektowym nie świadczy o wykonaniu nałożonego obowiązku. Tym samym niezasadny jest zarzut, że organy nie uwzględniły powyższej okoliczności skoro obowiązek wskazany w tytule wykonawczym ma charakter niepodzielny. Nawet rozpoczęcie jego wykonywania przed wszczęciem egzekucji nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotową, ani bezprawną. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne dopiero wówczas, kiedy obowiązek został już wykonany (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzucając naruszenie przepisów art. 1 pkt 1 oraz art. 119 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organu II instancji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie błędnie uznano bezczynność i uchylanienie się Spółki od wykonania pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] marca 2013 r. skoro, niezależnie od kwestionowania owego punktu decyzji na drodze administracyjnej i sądowej, podjęła ona czynności zmierzające do wykonania obowiązku (m. in. zawarcie umowy o prace projektowe w dniu [...] stycznia 2014 r.) jeszcze przed doręczeniem jej postanowienia o nałożeniu grzywny (co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2014 r.). Wskutek nieuwzględnienia powyższych okoliczności oraz niewłaściwej wykładni art. 1 pkt. 1 i art. 119 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził należytej analizy w zakresie celowości zastosowania środka egzekucyjnego oraz jego wysokości (maksymalna ustawowa wysokość grzywny). W ocenie skarżącej pkt 2 decyzji PINB z dnia [...] marca 2013 r. nie zawiera precyzyjnych informacji co do zakresu robót wymaganych przez organ administracyjny, nie sposób więc domagać się od adresata decyzji prawidłowego wykonania niedookreślonego obowiązku, a tym bardziej stosować wobec niego z tego tytułu środków egzekucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki - odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Obliguje to stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający, jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej. Złożona w sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego, nie wypełnia wymagań dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 1 pkt 1 oraz art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm. – zwanej dalej "u.p.e.a.") poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Nie wskazała jednak, na czym polegała wadliwa wykładnia i nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów przez Sąd Wojewódzki. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Strona skarżąca nie wskazała argumentacyjnie, na czym, w realiach sprawy, ma polegać naruszenie wskazanych norm prawa materialnego. Podniosła jedynie, że w skutek niewłaściwej wykładni art. 1 pkt 1 i art. 119 u.p.e.a. oraz nieuwzględnienia okoliczności, że skarżąca Spółka podjęła czynności zmierzające do wykonania obowiązku m. in. jeszcze przed doręczeniem jej postanowienia o nałożeniu grzywny, zawarła umowy o prace projektowe, Sąd Wojewódzki nie przeprowadził należytej analizy w zakresie celowości zastosowania środka egzekucyjnego oraz jego wysokości (maksymalna ustawowa wysokość grzywny). Egzekucyjne postępowanie w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Postępowanie egzekucyjne poprzedza egzekucję. Zastosowanie środków egzekucyjnych poprzedzone jest bowiem takimi czynnościami jak przesłanie upomnienia zobowiązanemu, sporządzeniem przez wierzyciela tytułu wykonawczego, jak również badanie wstępne dopuszczalności egzekucji administracyjnej i wymogów tytułu egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 1 pkt 1 u.p.e.a. zakres obowiązywania ustawy obejmuje sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków. Z kolei stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zasada racjonalnego działania). Grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonali obowiązek. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 u.p.e.a.). Jednocześnie z przepisu art. 122 § 2 u.p.e.a. wynika, że w sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Co istotne, stosownie do treści art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia, może zostać nałożona tylko jeden raz. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim ex lege powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot. Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść normatywna powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy miały na względzie wskazane zasady i normy u.p.e.a., dokonując wyboru środka egzekucyjnego zmierzającego do wymuszenia obowiązku wynikającego z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia przyległego ciągu pieszego oraz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym elewacji budynku. Decyzja nakładająca na stronę obowiązek wykonania robót określonych w tytule wykonawczym jest ostateczna i podlega wykonaniu. Zauważyć należy, że Sąd administracyjny oceniając akt po kątem jego legalności, nie bada postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia pod względem słuszności, ani też nie dokonuje oceny przyczyn, które spowodowały niewykonanie obowiązku. W sprawie prawidłowo oceniono, że w realiach sprawy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zasadnie zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, przy zachowaniu obligatoryjnych elementów procedury egzekucyjnej. Prawidłowo wskazał, że powodem nałożenia grzywny w najwyższej dopuszczalnej wysokości 50.000 zł jest zwłoka w wykonaniu obowiązku określonego w pkt 2 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Pomimo bowiem upływu pół roku od terminu wykonania obowiązku (do dnia 30 czerwca 2013 r.), skarżąca nie podjęła czynności zmierzających do jego wykonania. Spółka zobowiązana była przystąpić do wykonania obowiązku niezwłocznie po doręczeniu jej orzeczenia I instancji, niezależnie od tego czy korzystała ze środków zaskarżenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzji pierwszoinstancyjnej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, który nie został uchylony w związku ze środkami zaskarżenia, z których Spółka korzystała. Na marginesie zauważyć trzeba, że wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 394/14 NSA oddalił skargę kasacyjną [...] spółka z o.o. z siedzibą we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 524/13 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia przyległego ciągu pieszego oraz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym elewacji budynku. Nie jest zasadny zarzut kasacji nieuwzględnienia przez Sąd Wojewódzki, że Spółka nie jest bezczynna, gdyż po otrzymaniu upomnienia zwarła umowę z biurem projektowym, ponieważ obowiązek wskazany w tytule wykonawczym ma charakter niepodzielny. Nawet rozpoczęcie jego wykonywania przed wszczęciem egzekucji nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotową, ani bezprawną. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne dopiero wówczas, kiedy obowiązek został już wykonany (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanej taką dolegliwość, jaka jest niezbędna do przymuszenia jej do realizacji ciążącego na niej obowiązku. Postępowanie egzekucyjne w myśl art. 1 i 7 § 2 u.p.e.a. ma bowiem doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącej możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie dokonuje on oceny przyczyn, które spowodowały niewykonanie obowiązku, stąd też zarzut, iż decyzja nakazująca wykonanie obowiązku nie określa prawidłowo egzekwowanego obowiązku (pkt 2 decyzji nie zawiera precyzyjnych informacji co do zakresu robót wymaganych przez organ administracyjny), nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny,stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną