VIII SAB/Wa 32/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] T. L. wystąpił do Ministra Finansów (dalej także jako "Minister" lub "organ") z wnioskiem o przekazanie informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p") w następującym zakresie: 1) jakie dane dotyczące zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz informacje o zamiarze podjęcia zajęcia zarobkowego członków korpusu służby cywilnej wprowadzane są do systemu KOMAeHR? Wystąpił o wymienienie szczegółowo wszystkich rodzajów wprowadzanych danych; 2) zawnioskował o przekazanie skanu lub wydruku przykładowej informacji z systemu kadrowo-płacowego KOMAeHR dot. zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz informacji o zamiarze podjęcia zajęcia zarobkowego członków korpusu służby cywilnej; 3) zawnioskował o poinformowanie, czy możliwe jest uzyskanie z systemu kadrowo-płacowego KOMAeHR zbiorczej informacji o wszystkich wydanych zgodach na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz informacji o zamiarze podjęcia zajęcia zarobkowego członków korpusu służby cywilnej w określonym przedziale czasowym. Jednocześnie T. L. wniósł o przekazanie wszystkich materiałów drogą elektroniczną. Ministerstwo Finansów pismem z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] przesłanym poczta tradycyjną, jak również drogą elektroniczną, poinformowało wnioskodawcę, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej. Wskazując na definicję ustawową pojęcia informacji publicznej wynikająca z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. i odnosząc ją do żądanych informacji organ podniósł, że system KOMAeHR jest wyłącznie wewnętrznym narzędziem pomocniczym i jako takie nie dotyczy sprawy publicznej. Narzędzie to służy jedynie wewnętrznym działaniom pracodawcy w zakresie dotyczącym wykonywania określonych zadań przez pracowników urzędu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. T. L. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] marca 2014 r. W skardze zawarł wniosek o zobowiązanie Ministra Finansów do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej, włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wymierzenia przez Sąd grzywny Ministrowi, jako organowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" oraz pkt 3 lit. "a" i "f", art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Minister Finansów nie przekazał żądanych materiałów. Nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuty skargi uznał za chybione. Podkreślił, że system KOMAeHR jest wyłącznie wewnętrznym narzędziem pomocniczym i każde zestawienie pozyskane z ww. systemu wymaga weryfikacji z dokumentacją źródłową. A zatem, informacje wprowadzone do systemu kadrowo - płacowego KOMAeHR nie spełniają przesłanki przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., z którego wynika, że obowiązkowi udostępnienia podlega informacja publiczna o prowadzonych rejestrach, które w swoim zakresie przedmiotowym wiążą się z zasadami funkcjonowania podmiotów. Ponadto, dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje (vide: wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. I OSK 1499/12). Jednocześnie organ powołując się na definicję rejestru publicznego zawartą w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne, wskazał, że system KOMAeHR nie ma charakteru rejestru publicznego, a jest wyłącznie wewnętrznym narzędziem pomocniczym pracodawcy. Żadne obowiązujące przepisy nie nakładają na Ministra Finansów obowiązku prowadzenia systemu KOMAeHR. W związku z powyższym udostępnienie skarżącemu żądanych informacji zawartych w tym systemie stanowiłoby niedopuszczalne rozszerzenie definicji informacji publicznej. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na orzecznictwo sądowe wskazując na konkretne wyroki i cytując tezy z pisemnych uzasadnień powołanych orzeczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przy czym wyjaśnić należy, że skarga na bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej lub gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej ( lub innego aktu, czy dokonania stosownej czynności ) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do określenia charakteru prawnego danych zawartych w systemie kadrowo-płacowym KOMAeHR prowadzonym w Ministerstwie Finansów. Ze stanowiska organu, niekwestionowanego przez skarżącego wynika, że system ten jest rejestrem wewnętrznym organu, którego prowadzenie nie wynika z przepisów powszechnych, zobowiązujących organ do wprowadzenia takiego rejestru, i jako taki stanowi wewnętrzne narzędzie pomocnicze służące usprawnieniu realizacji zadań z zakresu pracowniczego organu. W tym rozumieniu system ten nie podlega reżimowi wynikającemu z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" u.d.i.p. Rozstrzygając zatem kwalifikację danych zawartych w systemie KOMAeHR należy odwołać się do analizy pojęcia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory, dane, etc., znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta, czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw, a przez to nie nabrały cech dokumentów urzędowych. Takie materiały, druki czy wzory, z których organ korzysta podczas realizacji swych zadań, dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tracą swą cechę abstrakcyjności i nabierają charakteru informacji publicznej (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. sygn. II SA/Wa 2043/05, postanowienia WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. II SAB/Wa 91/10 dostępne na stronie www.cbois.nsa.gov.pl). Należy w pełni zaakceptować stanowisko przedstawione przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 września 2001 r. o sygn. akt IV CKN 458/00 (Lex nr 52711), w którym trafnie odróżniono dokument urzędowy od materiału urzędowego. O ile dokument urzędowy stanowić będzie informację publiczną, o tyle materiał urzędowy z przymiotu tego korzystać nie może, bowiem brak mu cechy oficjalności (nie został przez organ użyty w jednostkowej sprawie i skierowany na zewnątrz). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dane zawarte w systemie płacowo-kadrowym KOMAeHR prowadzonym przez Ministerstwo Finansów należy zakwalifikować jako właśnie materiał urzędowy, który nie stanowi dokumentu urzędowego, a więc nie jest informacją publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Dane dotyczące spraw pracowniczych zgromadzone w tym systemie należy uznać za materiał urzędowy pomocniczy dla organu w realizacji jego czynności z zakresu spraw pracowniczych, który dla nabrania cech oficjalności (dokumentu urzędowego), wymaga zawsze zweryfikowania z dokumentami źródłowymi dla potwierdzenia ich wiarygodności i aktualności. W związku z powyższym, brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia przez Sąd wniosku, że Minister Finansów w realiach niniejszej sprawy pozostawał w bezczynności w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej. Organ zareagował, bowiem w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., na wniosek skarżącego tj. stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w terminie 14 dni udzielił pisemnej odpowiedzi wskazując, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał skargę na bezczynność organu za niezasadną. Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia pozostałych wniosków skargi. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.