VIII SA/Wa 424/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. M. P. T. S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sz. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. wydaną przez Zarządzającego Specjalną Strefą Ekonomiczną "[...]" (zwany dalej: "Zarządzający SSE"), M. M. P. T. S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sz. (zwana dalej: "skarżąca", "spółka", "przedsiębiorca") uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]" (zwana dalej: "SSE"). Zgodnie z ww. zezwoleniem spółka zobowiązała się m.in. do: poniesienia na terenie SSE wydatków inwestycyjnych, w rozumieniu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie starachowickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 222, poz. 2253 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie SSES") w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. w wysokości co najmniej równoważnej kwocie 200.000 EUR, obliczonej przy zastosowaniu średniego kursu ogłoszonego przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia faktycznego poniesienia wydatków; zatrudnienia na terenie SSE co najmniej 15 nowych pracowników w rozumieniu § 3 ust. 6 rozporządzenia w sprawie SSES, w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r. i utrzymania przyrostu netto utworzonych nowych miejsc pracy, w rozumieniu § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie SSES do dnia 31 grudnia 2012 r. a także do przestrzegania regulaminu SSE i innych regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania SSE. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. (zwany dalej: "DUKS") przekazał Ministrowi Gospodarki (zwany dalej: "Minister", "organ") notę sygnalizacyjną dotyczącą przedsiębiorcy. Kontrola przeprowadzona przez DUKS w dniu [...] października 2012 r. wykazała, że spółka nie spełniła warunku określonego w pkt II ppkt 2 zezwolenia, tzn. nie utrzymała zatrudnienia na poziomie 15 pracowników w latach 2008 - 2010. Na podstawie umów o pracę kontrolujący ustalili, że w 2008 r. zatrudnienie w rozliczeniu rocznym wyniosło 14,94 osób w przeliczeniu na pełne etaty, a w latach 2009, 2010 i 2011 - wynosiło odpowiednio: 15,25, 16,08 i 20,92 pracowników. Konfrontacja danych zawartych w dokumentach źródłowych spółki ze stanem faktycznym wykazała jednak, że skarżąca część działalności prowadziła i prowadzi poza SSE, tj. w miejscowości I., ul.[...] [...] [...], gdzie jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "[...]" P. J., prowadzi Prezes Zarządu spółki P. J.. Część pracowników zatrudnionych w spółce fizycznie świadczyła pracę w I., w zakładzie PPHU "[...]" P. J.. Kontrolujący ustalili, że średnioroczny poziom zatrudnienia w spółce na terenie SSE wynosił nie więcej niż 10,5 etatu w 2009 r. i 11,08 etatu w 2010 r. Na podstawie informacji przedstawionych przez DUKS Minister uznał, iż zachodzi przypuszczenie, że przedsiębiorca rażąco uchybił warunkowi określonemu w pkt II ppkt 2 zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, ze zm., zwanej dalej "u.s.s.e."), stanowi przesłankę jego cofnięcia. W związku z powyższym Minister wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE, o czym zawiadomił przedsiębiorcę pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak:[...]. Jednocześnie Zarządzający SSE wezwany został do przekazania opinii wymaganej zgodnie art. 16 ust. 5 u.s.s.e., a spółka do złożenia dokumentów i udzielenia wyjaśnień mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Zarządzający SSE, działając na podstawie art. 106 § 1 i § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwany dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 5 u.s.s.e. oraz § 3 ust. 1, pkt 4 Regulaminu SSE, po zapoznaniu się z zawiadomieniem Ministra Gospodarki oraz wyjaśnieniami przedsiębiorcy z dnia [...] kwietnia 2013 r., wyraził pozytywną opinię w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE. Zarządzający SSE podał, że przedsiębiorca składał kwartalne informacje w zakresie realizacji zezwolenia, w których informował, że utrzymywał zatrudnienie na poziomie - w 2009 r.: na koniec I kwartału 15 miejsc pracy, na koniec II kwartału 17 miejsc pracy, na koniec III kwartału 19 miejsc pracy, na koniec IV kwartału 17 miejsc pracy; w 2010 r.: na koniec I kwartału 15,5 miejsc pracy, na koniec II kwartału 16,5 miejsc pracy, na koniec III kwartału 16,5 miejsc pracy, na koniec IV kwartału 16,5 miejsc pracy. Prowadzony na podstawie ww. informacji monitoring postępów realizacji zezwolenia nie wskazywał na naruszenia w zakresie wykonania warunku utrzymania zatrudnienia. Informacje powyższe były przekazywane Ministrowi w załączniku do kwartalnych sprawozdań z działalności SSE. Wyjaśnił także, iż kontrola wykonania warunków zezwoleń podejmowana jest niezwłocznie po upływie terminu realizacji warunków określonych w zezwoleniu. Zgodnie z ustalonym planem kontroli na 2013 rok Zarządzający SSE przewidywał, że w terminie do 31 marca 2013 r. przeprowadzi kontrolę wykonania warunku określonego pkt II ppkt 2 udzielonego spółce zezwolenia. Jednak z uwagi na treść otrzymanej noty sygnalizacyjnej DUKS odstąpiono od zaplanowanej kontroli uznając za niecelowe "(...) dublowanie czynności kontrolnych u przedsiębiorcy". Odnosząc się do zawartych w złożonych wyjaśnieniach argumentów spółki, w zakresie obowiązku utrzymywania nowych miejsc pracy, Zarządzający SSE uznał je za niezasadne wskazując, że Specyfikacja Istotnych Warunków Przetargu Nr [...] zawierała pełną treść rozporządzenia w sprawie SSES, którego § 3 ust. 3 określa jednoznacznie co należy rozumieć poprzez utworzenie nowych miejsc pracy, a treść § 3 ust. 6 określa jednoznacznie, iż "(...) Liczba pracowników oznacza pracowników zatrudnionych na pełnych etatach w okresie jednego roku wraz z pracownikami zatrudnionymi na niepełnych etatach oraz pracownikami sezonowymi, w przeliczeniu na pełne etaty." Przedsiębiorca składając ofertę w ww. przetargu wiedział, iż utrzymanie utworzonych nowych miejsc pracy rozliczane będzie w okresach rocznych. W zażaleniu złożonym na powołane wyżej postanowienie przedsiębiorca zarzucił, iż w podjętym rozstrzygnięciu Zarządzający SSE, nie odniósł się do kluczowych elementów stanu faktycznego wskazanych w wyjaśnieniach spółki, mogących mieć znaczenie dla oceny, czy naruszenie warunku określonego w pkt II ppkt 2 zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE ma charakter rażący, i tym samym, czy istnieją przesłanki cofnięcia zezwolenia. Przedsiębiorca podniósł, że zezwolenie "nie określa wprost, czy wskazany warunek utrzymania dotyczy zatrudnienia jednostkowego (w żadnym z dni, kiedy jest prowadzona działalność w SSE nie może spaść poniżej 15 osób), czy też chodzi o zatrudnienie średnioroczne, czy też o inną metodologię kalkulacji". W ocenie przedsiębiorcy informacja o średnim zatrudnieniu w okresie pięcioletnim na terenie SSE może mieć znaczenie dla ostatecznej decyzji, czy doszło do rażącego naruszenia warunku zezwolenia dotyczącego utrzymania zatrudnienia. Powołanym na wstępie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 16 ust. 5 u.s.s.e., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Organ ocenił, że nie ma żadnych wątpliwości, że część pracowników zatrudnionych przez spółkę świadczyło fizycznie pracę poza strefą w zakładzie PPHU "[...]" P. J. w I. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy są wyniki kontroli przeprowadzonej przez DUKS, które jednoznacznie wskazują, że wysokość średniorocznego zatrudnienia w przeliczeniu na pełne etaty była w praktyce niższa o co najmniej 4,75 etatów w 2009 r. i 5 etatów w 2010 r. niż wielkości wynikające z zawartych przez spółkę umów o pracę. Faktyczne zatrudnienie w zakładzie zlokalizowanym w strefie było zatem niższe niż wykazywane przez spółkę w sprawozdaniach kwartalnych składanych do Zarządzającego SSE i przekazywanych następnie Ministrowi. Zarządzający SSE podał w opinii, że informacje przekazywane przez spółkę co kwartał nie wskazywały na naruszenie warunku zezwolenia dotyczącego utrzymania miejsc pracy. Zauważył także, że w zażaleniu spółka nie zakwestionowała ustaleń DUKS. Zdaniem organu Zarządzający SSE słusznie uznał, że warunek zatrudnieniowy zezwolenia w części dotyczącej utrzymania nowych miejsc pracy do końca 2012 r. powinien być kontrolowany w ujęciu rocznym. Właściwie także ustalił, że naruszenie przez spółkę warunku zezwolenia w zakresie utrzymywania nowych miejsc pracy jest rażącym uchybieniem warunkowi dotyczącemu utrzymania nowych miejsc pracy i spełniona została przesłanka cofnięcia zezwolenia. Warunek zezwolenia odwołuje się do przepisów § 3 ust. 3 i 6 rozporządzenia w sprawie SSES. Zgodnie z tą regulacją § 3 utworzenie nowych miejsc pracy oznacza przyrost netto miejsc pracy w danym przedsiębiorstwie w związku z realizacją nowej inwestycji w stosunku do zatrudnienia z 6 miesięcy poprzedzających udzielenie zezwolenia (§ 3 ust. 3 ww. rozporządzenia). Przepis § 3 ust. 6 ww. aktu, definiujący nowo zatrudnionych pracowników stanowi, że liczba pracowników oznacza zatrudnionych na pełnych etatach w okresie jednego roku wraz z pracownikami zatrudnionymi na niepełnych etatach oraz pracownikami sezonowymi, w przeliczeniu na pełne etaty. Zatem warunek zezwolenia zobowiązuje spółkę do zatrudnienia po dniu udzielenia zezwolenia 15 nowych pracowników i utrzymania zwiększonego poziomu zatrudnienia w okresie 5 lat, przy czym uwzględnia się zatrudnionych na pełnych etatach w okresie jednego roku wraz z pracownikami zatrudnionymi na niepełnych etatach oraz pracownikami sezonowymi, w przeliczeniu na pełne etaty. Uznał, że zastosowanie rozliczenia w okresach rocznych jest uzasadnione, bowiem uwzględnia występującą w wielu branżach sezonowość produkcji i związane z tym wahania liczby zatrudnionych pracowników. Przyjęcie, jak chciałaby spółka, że kontrola warunku dotyczącego utrzymania zatrudnienia powinna obejmować cały, zdefiniowany w zezwoleniu okres utrzymania zatrudnienia na wymaganym poziomie, a więc w przypadku spółki okres 5 lat, prowadziłoby do sytuacji, że ani Zarządzający SSE ani Minister, odpowiedzialni za funkcjonowanie i monitorowanie stref, nie wiedzieliby jakiego poziomu zatrudnienia oczekiwać w strefie. Ponadto takie podejście do kwestii kontroli warunku utrzymania zatrudnienia prowadziłoby do sytuacji, że w dłuższym okresie czasu (np. przez rok) zatrudnienie mogłoby drastycznie spaść (nawet do zera), ale warunek uznany byłby za spełniony, jeśli w pozostałych latach/miesiącach zatrudnienie znacząco przewyższyłoby poziom określony w zezwoleniu i pozwoliłoby osiągnąć średnią za cały okres na poziomie wymaganym zezwoleniem. W ocenie Ministra utrzymanie w 2009 r. zatrudnienia na poziomie nie przekraczającym 10,5 etatu, a w 2010 r. - 11,08 etatów, wobec wymaganych 15 miejsc pracy, nie mogło być ocenione inaczej niż jako rażące uchybienie warunkowi zezwolenia i tym samym spełnienie przesłanki cofnięcia zezwolenia dające podstawę do wydania pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE. Powyższe jest uzasadnione tym bardziej, że uchybienie dotyczy warunku nakładającego na przedsiębiorcę obowiązek utworzenia i utrzymania konkretnej liczby miejsc pracy, a tworzenie nowych miejsc pracy jest jednym z podstawowych celów tworzenia i działania specjalnych stref ekonomicznych, ustanowionych w celu rozwiązywania szczególnie ważnych problemów społeczno-gospodarczych. Organ nie podzielił zarzutu zażalenia, iż w podjętym postanowieniu Zarządzający SSE nie odniósł się do kluczowych elementów stanu faktycznego przedstawionego w wyjaśnieniach Spółki. Z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika bowiem, że Zarządzający SSE dokonał analizy sprawy uwzględniając treść warunku zezwolenia dotyczącego zatrudnienia, wyjaśnienia spółki w sprawie wystąpienia przesłanki rażącego uchybienia temu warunkowi, jak również ustalenia kontroli przeprowadzonej przez DUKS, stwierdzając w konsekwencji ich niezasadność. Odnosząc się do argumentów zażalenia dotyczących wybudowania w strefie nowoczesnej jednostki produkcyjnej o estetycznym wyglądzie, poniesieniu szeregu nakładów inwestycyjnych w najnowsze rozwiązania technologiczne i utworzeniu miejsc pracy dla wysoko wykwalifikowanych pracowników, a także zamiarze wdrożenia innowacyjnej technologii napylania magnetotronowego organ wyjaśnił że przedmiotowe postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte w związku z uchybieniem warunkowi zezwolenia dotyczącego zatrudnienia. Minister podał, iż nie kwestionuje faktu zrealizowania przez spółkę przedsięwzięcia, ani też zamiaru dalszego rozwoju działalności. Uznał jednak, że objęte zezwoleniem przedsięwzięcie, wobec nie spełnienia warunku zatrudnieniowego, nie zostało w pełni zrealizowane. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: • art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, co w konsekwencji doprowadzić może do utraty zaufania obywateli do organów Państwa; • art. 20 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 u.s.s.e. w związku z § 2 rozporządzenia w sprawie SSES, poprzez wydanie opinii bez przeprowadzenia kontroli realizacji warunków zezwolenia przez organ do tego upoważniony i opacie ustaleń na wynikach kontroli przeprowadzonej przez DUKS; II. naruszenie przepisu prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: • pkt II pkt 2 zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.s.s.e., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie SSE, polegające na błędnym przyjęciu, że warunek ten będzie niespełniony jeśli pracownik zatrudniony w SSE będzie świadczył pracę na rzecz tegoż przedsiębiorcy spoza SSE; • § 3 ust. 3 i 6 rozporządzenia w sprawie SSES, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy, co najmniej 15 nowych pracowników, polegające na błędnym przyjęciu, że warunek ten będzie niespełniony jeśli pracownik zatrudniony w SSE będzie świadczył pracę na rzecz tegoż przedsiębiorcy spoza SSE; • art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący dopuścił się rażącego naruszenia warunków zezwolenia nr [...] stanowiących podstawę do wydania pozytywnej opinii w sprawie jego cofnięcia, w sytuacji gdy zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do pozytywnych wniosków w tym zakresie. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca szczegółowo omówiła ww. zarzuty, wskazując na potwierdzenie swojego stanowiska wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister prezentując szczegółowo stan faktyczny sprawy i jego ocenę prawną, podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Ministra oraz poprzedzające je postanowienie Zarządzającego SSE nie naruszają bowiem przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, jak również przepisów k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z nałożonym na ministra właściwego do spraw gospodarki – w art. 16 ust. 5 u.s.s.e. obowiązkiem zasięgnięcia przez niego opinii od zarządzającego strefą, przed wydaniem decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia uzyskanego przez przedsiębiorcę na prowadzenie określonego rodzaju działalności na terenie SSE. W świetle przepisu § 5 art. 106 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Opinia wydana w trybie wskazanego przepisu stanowi element materiału dowodowego, a więc – jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1001/99; także uchwała w składzie 5 sędziów NSA z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152). Niewątpliwie postanowienie w sprawie stanowiska Zarządzającego SSE nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 219/09, ze swej natury opinia ma charakter subiektywnej oceny, przez co jest jedynie narzędziem pomocniczym w postępowaniu administracyjnym. Przy tak specyficznym charakterze opinii, odpowiedź na pytanie, czy nie narusza ona prawa, wymaga w pierwszej kolejności zdefiniowania, w oparciu o jakie kryteria powinna być w konkretnej sprawie formułowana. Mając powyższe na względzie należy przede wszystkim wskazać, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Zarządzającego SSE wydane zostało w toku postępowania zainicjowanego wszczęciem przez Ministra postępowania w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSES w zakresie wskazanych w zezwoleniu wyrobów wytwarzanych na terenie strefy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 19 ust. 3 u.s.s.e., zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca: 1) zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie, lub 2) rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, lub 3) nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki. Wydanie decyzji zmieniającej powinno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (art. 16 ust. 5 u.s.s.e.). Przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają przy tym żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii. W ocenie Sądu w takiej sytuacji, obok rozważenia, czy wystąpiły przesłanki do cofnięcia zezwolenia zawarte w art. 19 ust. 3 u.s.s.e., należy odwołać się do wskazanych w art. 3 tej ustawy założeń, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez: 1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej; 2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej; 3) rozwój eksportu; 4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług; 5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej; 6) tworzenie nowych miejsc pracy; 7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej. Tym samym, w świetle art. 3 u.s.s.e., opinia wydana w toku postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia, uwzględniać powinna niewątpliwie możliwość realizacji postawionych przed strefą zadań. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 15 października 2012 r., ustalono, że na terenie zakładu skarżącej w specjalnej strefie ekonomicznej w latach 2008 – 2010 skarżąca nie utrzymała zatrudnienia na poziomie 15 pracowników, a tym samym spółka nie spełniła warunku określonego w pkt II ppkt 2 zezwolenia nr [...]. Istotne dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy uchybienie w postaci braku utrzymywania zatrudnienia na określonym zezwoleniem poziomie 15 pracowników, jest rażącym uchybieniem warunkom określonym w zezwoleniu, o którym mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., a tym samym stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia. Sąd podziela pogląd, iż brak jest ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych definicji "rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu". Jednakże podkreślić należy, że określona tą ustawą możliwość wyodrębnienia obszaru Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych w wyżej przytoczonym przepisie art. 3 u.s.s.e. celów, z których jednym z najistotniejszych jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 u.s.s.e.). Podjęcie działalności gospodarczej na terenie takiej strefy i korzystanie z pomocy publicznej przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów ustanawiającym strefę (art. 4 ust. 1 u.s.s.e.) następuje na podstawie udzielonego zezwolenia, którym określa się zatrudnienie przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas wskazanej liczby pracowników oraz dokonanie przez przedsiębiorcę inwestycji o określonej wartości (art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.s.e.). Przyjęcie przez ustawodawcę jako jednego z podstawowych założeń działania przedsiębiorcy w SSE, mającego na celu tworzenie nowych miejsc pracy jest jasne, celowe i zrozumiałe z perspektywy zachęt ekonomicznych, jakie ustawodawca przewiduje dla podejmujących działalność w tym obszarze. Konieczność zachowania przez przedsiębiorcę stabilności w zakresie realizacji warunku utrzymania poziomu zatrudnienia jest więc oczywisty, tym bardziej że warunek ten, gdy idzie o konkretny wskaźnik liczbowy w przeliczeniu na pełne etaty, jest wyrazem określonego oszacowania potrzeb inwestycyjnych i nie jest przedsiębiorcy w żaden sposób narzucony (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 873/11). W świetle powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, że skarżąca nie utrzymując zatrudnienia na poziomie 15 pracowników uchybiła warunkowi zezwolenia w stopniu kwalifikującym je do uznania za rażące, co skutkowało brakiem zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia. Zdaniem Sądu bezzasadny jest także zarzut błędnej interpretacji przez organ przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. Skarżąca stawiając ten zarzut wskazała na stricte gramatyczną wykładnię tego przepisu. Jednakże słusznie wskazał organ, że przyjęcie, iż rażące uchybienie warunkowi zezwolenia nie może skutkować jego cofnięciem, oznaczałoby w praktyce przyzwolenie na niezrealizowanie jednego z postanowień zezwolenia, w tym przypadku warunku dotyczącego zatrudnienia. Na gruncie rozpatrywanej sprawy brak spełnienia jednego z podstawowych kryteriów uzyskanego przez skarżącą zezwolenia w zakresie wymaganego zatrudnienia, w ocenie Sądu, jest rażącym uchybieniem warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., a tym samym stanowi jednoznaczną przesłankę cofnięcia zezwolenia uzyskanego przez przedsiębiorcę na prowadzenie określonego rodzaju działalności na terenie SSE. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdza, że organ zebrał obszerne dowody i niewątpliwie podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd podziela stanowisko organu, że dowodem w sprawie mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie i w związku z tym dowodem mogą być dokumenty przekazane przez DUKS, które de facto zawierały wyniki kontroli zatrudnienia u przedsiębiorcy. Zwrócić należy uwagę, że u.s.s.e. nie przewiduje jaki dokument może być podstawą wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE. Zarzut skargi dotyczył również naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 2 u.s.s.e. w związku z § 2 rozporządzenia w sprawie SSES poprzez wydanie opinii bez przeprowadzenia kontroli realizacji warunków zezwolenia przez organ do tego upoważniony i oparcie ustaleń na wynikach kontroli przeprowadzonej przez DUKS. Zarzut ten jest nieuprawniony i nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż po pierwsze, jak już podkreślono wyżej u.s.s.e. nie przewiduje jaki dokument stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Po drugie art. 16 ust. 5 u.s.s.e. daje organowi możliwość stosowania przepisów k.p.a., a więc w świetle k.p.a. dowodem mogła być nota DUKS. Taką możliwość daje bowiem regulacja art. 75 i art. 76 k.p.a. W rezultacie zarzut wydania opinii bez przeprowadzenia kontroli własnej jest chybiony. Podnieść w tym miejscu trzeba, iż powyższego skarżąca nie zakwestionowała ani we własnych wyjaśnieniach, ani też w zażaleniu. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z pkt II ppkt 2 zezwolenia wynika, że spółka została zobowiązana do zatrudnienia na terenie SSE co najmniej 15 nowych pracowników w rozumieniu § 3 ust. 6 rozporządzenia w sprawie SSES, w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r. i utrzymania przyrostu netto utworzonych nowych miejsc pracy, w rozumieniu § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie SSES do dnia 31 grudnia 2012 r. a także do przestrzegania regulaminu SSE i innych regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania SSE. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że część pracowników zatrudnionych przez przedsiębiorcę świadczyła pracę fizyczną poza SSE, w zakładzie PPHU "[...]" P. J. w I. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy są wyniki kontroli przeprowadzonej przez DUKS, które jednoznacznie wskazują, że wysokość średniorocznego zatrudnienia w przeliczeniu na pełne etaty była w praktyce niższa o co najmniej 4,75 etatów w 2009 r. i 5 etatów w 2010 r. niż wielkości wynikające z zawartych przez spółkę umów o pracę. Powyższe zostało także przyznane przez spółkę w składanych wyjaśnieniach, m. in. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. (str. 5 i 6). Faktyczne zatrudnienie w zakładzie zlokalizowanym w SSE było zatem niższe niż wykazywane przez przedsiębiorcę w sprawozdaniach kwartalnych składanych do Zarządzającego SSE i przekazywanych następnie Ministrowi. Zarządzający SSE podniósł w opinii, że informacje przekazywane przez spółkę co kwartał nie wskazywały naruszenia warunku zezwolenia dotyczącego utrzymania nowych miejsc pracy. Z kolei skarżąca nie zakwestionowała ustaleń DUKS w złożonym zażaleniu. Należy stanowczo stwierdzić, iż działka inwestycyjna PPHU "[...]" P. J. nie stanowiła obszaru SSE w rozumieniu art. 2 u.s.s.e. Tym samym w odniesieniu do ww. podmiotu gospodarczego działającego poza terenem SSE nie mają zastosowania żadne przepisy dotyczące ich funkcjonowania. Fakt, że podmiot ten prowadzi działalność w I. pozostaje bez związku z oceną przesłanek cofnięcia zezwolenia wydanego dla skarżącej. Projekt inwestycyjny spółki objęty zezwoleniem [...] realizowany jest na ściśle określonej działce inwestycyjnej znajdującej się w gminie Sz. Wyłonienie przedsiębiorcy, który nabędzie nieruchomość i uzyska zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE było przedmiotem przetargu łącznego przeprowadzonego przez Zarządzającego SSE, którego rozstrzygnięcie nastąpiło w dniu 1 września 2006 r. Zatem działalność gospodarcza, na którą spółka uzyskała zezwolenie, winna być prowadzona wyłącznie na terenie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu warunek zatrudnieniowy utrzymania nowych miejsc pracy powinien być kontrolowany w ujęciu rocznym. Ten warunek zezwolenia odwołuje się do przepisów § 3 ust. 3 i 6 rozporządzenia w sprawie SSES. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia utworzenie nowych miejsc pracy oznacza przyrost netto miejsc pracy w danym przedsiębiorstwie w związku z realizacją nowej inwestycji w stosunku do zatrudnienia z 6 miesięcy poprzedzających udzielenie zezwolenia. Przepis § 3 ust. 6 ww. rozporządzenia definiujący nowo zatrudnionych pracowników stanowi natomiast, że liczba pracowników oznacza zatrudnionych na pełnych etatach w okresie jednego roku wraz z pracownikami zatrudnionymi na niepełnych etatach oraz pracownikami sezonowymi, w przeliczeniu na pełne etaty. Zatem warunek zezwolenia zobowiązuje skarżącą do zatrudnienia po dniu udzielenia zezwolenia 15 nowych pracowników i utrzymania zwiększonego poziomu zatrudnienia w okresie 5 lat, przy czym uwzględnia się zatrudnionych na pełnych etatach w okresie jednego roku wraz z pracownikami sezonowymi, w przeliczeniu na pełne etaty. Sąd w całości akceptuje wyrażone w tym zakresie stanowisko skarżącej, że zastosowanie rozliczenia w okresach rocznych jest uzasadnione, bowiem uwzględnia występującą w wielu branżach sezonowość produkcji i związane z tym wahania liczby zatrudnionych pracowników. Przyjęcie natomiast stanowiska skarżącej w zakresie wykładni, jak chciałaby spółka, że kontrola warunku dotyczącego utrzymania powinna obejmować cały, zdefiniowany w Zezwoleniu okres utrzymania zatrudnienia na wymaganym poziomie, a więc w przypadku spółki okres 5 lat, prowadziłoby do sytuacji, że ani Zarządzający SSE ani Minister, odpowiedzialni za funkcjonowanie i monitorowanie instrumentu stref, nie wiedzieliby, jakiego poziomu zatrudnienia mogą oczekiwać od spółki w tym okresie. Ponadto takie podejście do kwestii kontroli warunku utrzymania zatrudnienia prowadziłoby do sytuacji, że w dłuższym okresie czasu (np. przez rok) zatrudnienie mogłoby drastycznie spaść (nawet do zera), ale warunek uznany byłby za spełniony, jeśli w pozostałych latach/miesiącach zatrudnienie znacząco przewyższyłoby poziom określony w zezwoleniu i pozwoliłoby osiągnąć średnią za cały okres na poziomie wymaganym zezwoleniem. Należy zauważyć, że byłoby to sprzeczne z jednym z głównych celów tworzenia i działania specjalnych stref ekonomicznych, a dokładniej wspierania pomocą publiczną przedsiębiorców działających na ich terenie, jakim jest tworzenie nowych, stabilnych miejsc pracy. Podkreślić również należy, że w świetle przepisu § 3 ust. 6 ww. rozporządzenia za nowo zatrudnionego pracownika może być uznany pracownik zatrudniony w dniu uzyskania zezwolenia, w związku z realizacją nowej inwestycji, jednak nie później niż w okresie trzech lat od jej zakończenia. Jeśli zatem, tak jak to jest u wielu przedsiębiorców, zakończenie inwestycji pokrywa się z terminem osiągnięcia wymaganego poziomu zatrudnienia, pracownicy zatrudnieni w czwartym lub piątym roku od zakończenia inwestycji nie mogą być uznani za nowozatrudnionych i co za tym idzie brani pod uwagę przy ustalaniu, czy przedsiębiorca utrzymał zatrudnienie na wymaganym poziomie w określonym w zezwoleniu czasie. Za nieuprawniony Sąd uznaje także powoływany przez skarżącą zarzut naruszenia art. 19 ust. 3 u.s.s.e. poprzez rażące naruszenie warunków zezwolenia. Wydaje się, że skarżąca posługuje się ściśle gramatyczną wykładnią tego przepisu. Jak to już wyżej wskazano, u.s.s.e. nie zawiera definicji pojęcia "rażące uchybienie". W wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1708/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Wspomniany przepis ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie precyzuje wprawdzie, ani też nie daje przesłanek dla oceny rażącego charakteru stwierdzonych nieprawidłowości, uzasadniających cofnięcie zezwolenia, niemniej - według Sądu - w tym względzie należy niewątpliwie kierować się kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie sądowym, w świetle którego rażące naruszenie jest zawsze kwalifikowaną jego postacią (...). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prawa prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Odnosząc powyższe do stanu sprawy ewidentnym jawi się okoliczność, że nie wywiązując się z podstawowych i jednoznacznych warunków skarżąca w sposób bezsporny dopuściła się rażącego naruszenia nałożonych nań decyzją administracyjną obowiązków. Tym samym zarówno opiniujący Zarządca SSE, jak i organ miały podstawę do uznania, że postanowienie zezwolenia skarżąca naruszyła w sposób rażący. Utrzymywanie w 2009 r. zatrudnienia na poziomie nieprzekraczającym 10,5 etatu, a w 2010 r. – 11,08 etatu wobec wymaganych 15 etatów niewątpliwie nie jest wypełnieniem pkt II ppkt 2 zezwolenia. Podsumowując należy stwierdzić, iż organy administracji w rozpatrywanej sprawie nie naruszyły przepisów prawa, gdyż działając na ich podstawie w sposób należyty wyjaśniły, dlaczego ich zdaniem zasadnym było wydanie pozytywnej opinii co do przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia omawianego zezwolenia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.