I OSK 1292/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Jolanta Sikorska (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 880/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od J. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 880/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B., dalej także: skarżący, na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. Sąd Wojewódzki wskazał, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r. Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej w Warszawie, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. U. w Warszawie został przydzielony M. B. do wspólnego zamieszkiwania wraz z żoną S. B. oraz synem J. B. Po śmierci głównego najemcy, pismem z dnia [...] grudnia 1984 r. zostało potwierdzone prawo do zamieszkiwania w ww. lokalu przez wdowę S.B. Uwzględniając fakt, że po śmierci S. B. w przedmiotowym lokalu zamieszkuje J. B. – osoba niezwiązana z resortem spraw wewnętrznych – wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie jego opróżnienia. Komendant Stołeczny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nakazał skarżącemu wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w lokalu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego w sprawie postępowania, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to art. 691 Kodeksu cywilnego w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy wskutek śmierci najemcy lokalu S. B., w stosunek najmu wstąpił odwołujący. Komendant Główny Policji ww. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., powołując się m.in. na art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2014 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. Komendant Główny Policji w pierwszej kolejności odniósł się do pojęcia dyspozycyjności organów Policji na gruncie ustawy o Policji wskazując, iż pojęciem "dyspozycyjności" posługuje się art. 90 ustawy stanowiący, że: "Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych im organów". Lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej. Są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00, lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Organ stwierdził, że wprawdzie stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany (użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.", natomiast własność budynku pozostała nadal przy Skarbie Państwa – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych – wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie XXV Wydział Cywilny z dnia 20 lutego 2012 r., XXV C 1052/11), jednak dyspozycja organów Policji nie wiąże się automatycznie z prawem własności do lokalu. Prawo do dysponowania nim na gruncie powołanej ustawy jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu. Komendant Główny Policji zgodził się z organem pierwszej instancji, że regulacja prawna dotycząca mieszkań funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych, została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów, co wynika z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W przypadku bowiem lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, także do emerytów i rencistów policyjnych oraz ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku ich zajmowania przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do takich lokali nie ma zastosowania art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 tej ustawy, które uwzględnia się przy przydziale policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują, lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Tytuł taki mogą też uzyskać członkowie rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy bliscy uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, że skarżący nie był osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu MO M. B. Tym samym nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, a nadto w świetle obowiązujących przepisów, nie mógł go uzyskać. Był zatem osobą zajmującą przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Wskazane przepisy uregulowały w sposób szczególny możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez członka rodziny po śmierci policjanta (milicjanta), wyłączając możliwość stosowania instytucji wstąpienia w najem, uregulowanej w art. 691 K.c. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił błędne przyjęcie przez organ, że zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości taki tytuł posiada, gdyż został wymieniony z imienia i nazwiska w decyzji KSMO w Warszawie z dnia [...] lipca 1980 r. o przydziale przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Ponadto wskazał, że skoro Policja zdecydowała się zawrzeć ze S.B. umowę najmu przedmiotowego lokalu (umowa najmu z 22 marca 2006 r.), to tym samym po śmierci matki uzyskał on dodatkowy (umowny i niezależny od ustawowego) tytuł prawny do zajmowania lokalu na podstawie art. 691 § 1 i § 2 K.c. Powołując się na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2014 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu, tytuł prawny skarżącego do przedmiotowego lokalu wywiódł z umowy najmu lokalu z dnia 22 marca 2006 r. zawartej przez G. z siedzibą w Warszawie z matką skarżącego Stanisławą Basałyk, w związku z art. 691 § 1 i 2 K.c. Zarzucił w związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z art. 691 K.c. Podniósł ponadto, że do chwili obecnej w stosunku do skarżącego nie została wydana prawomocna decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, a zatem umowa najmu nadal obowiązuje. Jednocześnie skoro Komendant Stołeczny Policji włada budynkiem przy ul. Uniejowskiej 9 bez tytułu prawnego, należy rozważyć, czy budynek ten pozostaje w jego dyspozycji w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji, do którego odsyła art. 95 tej ustawy. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), w myśl którego decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Stosownie zaś do art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawa o Policji nie wyjaśnia, jak należy rozumieć zwrot "lokal pozostający w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Zasadne jest zatem odwołanie się, jak to uczynił organ, do orzecznictwa. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00 wskazał, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Oznacza to, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu. Sąd Wojewódzkie wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. U. w Warszawie, określony jako mieszkanie funkcyjne, na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej, został przydzielony M. B. na podstawie Zarządzenia Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy. Do zamieszkania w ww. lokalu zostali uprawnieni członkowie rodziny funkcjonariusza, tj. S. B. – żona oraz J. B. – syn. Po śmierci głównego najemcy w piśmie z dnia [...] grudnia 1984 r. (...) zostało potwierdzone prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez S. B. Na jego podstawie została zawarta w dniu [...] marca 2006 r. pomiędzy G. w Warszawie a S. B., umowa najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, z której wynika, że do zamieszkania w lokalu z najemcą uprawniony jest J. B. Po śmierci zaś S. B. w przedmiotowym lokalu pozostał J. B. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. U. w Warszawie, pozostaje w zasobach i dyspozycji Komendy Stołecznej Policji, pomimo tego, że stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany, gdyż użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.", zaś budynek jest własnością Skarbu Państwa – Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, co wynika z wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XXV Wydział Cywilny z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt XXV C 1052/11. Dyspozycja organów Policji przedmiotowym lokalem nie jest uzależniona od prawa własności lokalu. Przepis art. 90 ustawy o Policji nie odnosi się w ogóle do prawa własności, a jedynie do faktycznego dysponowania lokalem. Sąd Wojewódzki wskazał, że lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), który stanowi w § 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast w ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że problematyka odnosząca się do mieszkań policjantów, emerytów i rencistów policyjnych została więc odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące czy to najmu lokali, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150) stanowi zaś, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Tymi odrębnymi przepisami są w stosunku do policjantów przede wszystkim przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz ich rodzin. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro bezspornie skarżący nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej M. B., to tym samym nie mógł uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Tego tytułu nie mógł uzyskać także w oparciu o przepis 691 K.c., ponieważ wbrew stanowisku skarżącego, nie ma on zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Zatem konsekwencją zajmowania przedmiotowego lokalu bez tytułu prawnego było wydanie decyzji na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 90 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że lokalem pozostającym w dyspozycji organu jest lokal, w stosunku do którego organ wykonuje czynności faktyczne, podczas gdy stan dysponowania lokalem musi wynikać z obowiązujących norm prawnych; - art. 691 § 1 i 2 K.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - a w tym przypadku niezastosowanie w ogóle - wynikające z błędnego przyjęcia, że przepis ten nie odnosi się do umów najmu mieszkań funkcyjnych, podczas gdy żadna norma prawna nie wyłącza jego zastosowania; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że Komendant Główny Policji lub organy mu podległe dysponują w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji lokalem, którego dotyczy zaskarżona decyzja, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dyspozycji ministra i podległych mu organów pozostają tylko te lokale, w stosunku do których organ może wykazać taki ich status na podstawie obowiązujących norm prawnych, w tym w szczególności norm zawartych w wiążących aktach administracyjnych. Komendant Główny Policji w swojej decyzji nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie, że lokale znajdujące się w budynku przy ul. U. pozostają w dyspozycji jego lub organów mu podległych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował jednak tego rodzaju zaniechanie, przyjmując, że wystarczające jest, iż organ już wcześniej podejmował władcze decyzje w stosunku do tego lokalu. W ocenie skarżącego zasada praworządności nie pozwala na zaakceptowanie takiego poglądu. Komendant Główny Policji nie może wydawać decyzji administracyjnych dotyczących lokali, w stosunku do których nie potrafi on wykazać, że pozostają one w jego dyspozycji na podstawie wiążących norm prawnych. Brak tytułu prawnego Komendanta Głównego Policji oraz organów mu podległych do administrowania budynkiem przy ul. U. przesądza zatem o tym, że decyzję skierowaną do skarżącego wydano bez podstawy prawnej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przyjęcie stanowiska przeciwnego do tego, które prezentuje skarżący, prowadzi do niekonstytucyjnej wykładni art. 90 ustawy o Policji, co można wywnioskować z dwóch wyroków Trybunały Konstytucyjnego wydanych na gruncie tej regulacji (orzeczenia w sprawach K 1/91 oraz K 7/07). Oba postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczyły przypadków, w których lokale pozostające w dyspozycji organów Policji stanowiły własność osób prywatnych. W obu wyrokach Trybunał Konstytucyjny stwierdzał niezgodność art. 90 ustawy o Policji z Konstytucją. Również na gruncie niniejszej sprawy właścicielem budynku przy ul. U., a więc także lokalu nr [...], jest podmiot prywatny. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest bowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.". Uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji może całkowicie pozbawić Spółdzielnię prawa korzystania z przedmiotu jej własności, nie posiadając ku temu żadnych podstaw prawnych, stanowi jeszcze dalej idące naruszenie prawa własności niż to, które było stwierdzane w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku nieuwzględnienia powyższej argumentacji skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd Wojewódzki nieprawidłowo uznał, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do lokalu, którego dotyczy decyzja Komendanta Głównego Policji. Tytułem tym jest umowa najmu z dnia 22 marca 2006 r. zawarta przez G. z siedzibą Warszawie z matką skarżącego. Skarżący wstąpił w prawa strony tej umowy na podstawie art. 691 § 1 i 2 K.c. Stanowisko kwestionujące zastosowanie art. 691 K.c. do umów najmu mieszkań funkcyjnych jest błędne. W ocenie skarżącego kasacyjnie świadczy o tym art. 3 § 2 ustawy o ochronie lokatorów. Sąd Wojewódzki nie wskazał konkretnej normy prawnej zawartej w ustawie o Policji, która miałaby wyłączać zastosowanie Kodeksu cywilnego. Ponadto żaden z przepisów Rozdziału 8 ustawy o Policji nie stoi w sprzeczności z treścią art. 691 K.c. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd meriti. Zatem, jako prawomocny nie może on już zostać podważony, a ocena prezentowanych w skardze kasacyjnej zarzutów może nastąpić tylko na podstawie wskazanych wyżej faktów. Zarzuty te okazały się nietrafne. Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że lokalem pozostającym w dyspozycji organu jest lokal, w stosunku do którego organ wykonuje czynności faktyczne, podczas gdy stan dysponowania lokalem musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. Przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, którymi nie są właścicielami. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. Trafnie Sąd pierwszej instancji, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00, wskazał, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi, a to oznacza, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu. Jak wynika z trafnych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. U. w Warszawie, pozostaje w zasobach i dyspozycji Komendy Stołecznej Policji, pomimo tego, że stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany, gdyż użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.", zaś budynek jest własnością Skarbu Państwa – Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, co wynika z wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XXV Wydział Cywilny z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt XXV C 1052/11. W świetle powyższych ustaleń nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, stanowi własność podmiotu prywatnego. Za nietrafny w świetle powyższego uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny stanowi własność Skarbu Państwa – Ministerstwa Sprawa Wewnętrznych i w dyspozycji tego organu pozostaje przedmiotowy lokal mieszkalny. Zatem Komendant Główny Policji lub organy mu podległe dysponują w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji lokalem, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Nie jest także usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 691 § 1 i 2 K.c. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że przepis ten nie odnosi się do umów najmu mieszkań funkcyjnych. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast w ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Z powyższego wynika, że problematyka odnosząca się do mieszkań policjantów, emerytów i rencistów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące czy to najmu lokali, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150) stanowi, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Tymi odrębnymi przepisami są w stosunku do policjantów przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz ich rodzin. Bezsporne jest, że skarżący nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej M. B. Nie mógł zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po swoim ojcu. Tego tytułu nie mógł uzyskać także w oparciu o przepis art. 691 K.c. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Wbrew skarżącemu kasacyjnie, nie mógł on też uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu na podstawie art. 691 K.c. po śmierci S. B. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że po śmierci głównego najemcy w piśmie z dnia [...] grudnia 1984 r. (...) zostało potwierdzone prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez S. B. Na jego podstawie została zawarta w dniu 22 marca 2006 r. pomiędzy G. z/s w Warszawie a S.B. umowa najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, z której wynika, że do zamieszkania w lokalu z najemcą uprawniony jest J. B. Po śmierci zaś S. B. w przedmiotowym lokalu pozostał J. B. Zawarta ze S. B. na podstawie ww. pisma umowa najmu przedmiotowego lokalu z dnia 22 marca 2006 r. nie kreowała stosunku cywilnoprawnego między stronami ww. umowy. Umowa ta jedynie stwierdzała warunki najmu ww. lokalu dla S. B. jako osoby uprawnionej do zajmowania tego lokalu mieszkalnego po śmierci funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej M. B. W tej sytuacji za nietrafny uznać należy pogląd skarżącego kasacyjnie, że wstąpił on w stosunek najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 691 K.c. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do przedmiotowego lokalu mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, w tym przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Do lokali tych nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 691, bowiem wstąpienie w stosunek najmu nie jest w odniesieniu do lokali będących w dyspozycji organów Policji instytucją prawa cywilnego lecz regulują ją przepisy szczególne zawarte w ustawie o Policji oraz przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W świetle powyższego trafnie przyjęto w sprawie, że skarżący zajmuje przedmiotowy lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Konsekwencją zaś zajmowania przedmiotowego lokalu bez tytułu prawnego było wydanie decyzji na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 206 P.p.s.a.