II GSK 178/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 512/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Bd 512/14 oddalił skargę [...] Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K.(dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. SKO, działając na podstawie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.; dalej: u.w.t.), § 1 i § 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., § 1, § 2 i § 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 28.08.2008 r. Nr 114, poz. 1861) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2013 r., udzielającą zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w okresie do [...] listopada 2016 r., podmiotowi: [...] w T. i odmawiającą udzielenia zezwolenia 12 pozostałym wnioskodawcom, w tym spółce [...] oraz umarzającą postępowanie co do 1 wnioskodawcy. Z uzasadnienia decyzji utrzymanej w mocy przez Kolegium wynika, że o udzielenie jednego zezwolenia wnioskowało 12 przedsiębiorców; wszyscy uzyskali pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. Każdy wniosek rozpatrzono z uwzględnieniem przyjętych kryteriów, w wyniku czego stwierdzono, że największa liczba mieszkańców na jeden punkt sprzedaży przypada w części miasta R. (3010 mieszkańców na jeden punkt sprzedaży), a zatem – zgodnie z przyjętymi dodatkowymi kryteriami – uznano, że należy udzielić zezwolenia jednemu z tych przedsiębiorców, którzy zaproponowali sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie usytuowanym w tej części miasta. O uzyskanie zezwolenia na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży usytuowanym w tej części miasta ubiegało się dwóch wymienionych poniżej przedsiębiorców: [...] Oddział w Polsce z/s w K. - punkt sprzedaży [...] oraz [...] - punkt sprzedaży ul. [...]. Analizując rozmieszczenie wnioskowanych punktów sprzedaży w tej części miasta, wg przyjętych dodatkowych kryteriów, ustalono, że: w odległości do 200 m od punktu sprzedaży wskazanego przez [...] Oddział w Polsce przy ul. [...] nie są usytuowane obiekty chronione ww. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ww. uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., natomiast w odległości 110 m od tego (proponowanego) punktu sprzedaży znajduje się inny punkt sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych - sklep [...], przy ul. [...], prowadzony przez [...]., w odległości do 200 m od punktu sprzedaży wskazanego przez [...]-zlokalizowanego przy ul. [...], brak jest obiektów chronionych ww. ustawą i ww. uchwałą. Najbliższy punkt sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych znajduje się w odległości 453 m - sklep przy ul. [...], prowadzony przez Pana [...]. W związku z powyższym udzielono zezwolenia Spółce [...] w T. na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży przy ul. [...], ponieważ w odległości do 200 m od proponowanego przez tego przedsiębiorcę punktu sprzedaży nie są usytuowane obiekty chronione ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., a najbliższy punkt sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych znajduje się w odległości 453 m. Drugi przedsiębiorca, którego wniosek dotyczy tej części miasta - [...]Oddział w Polsce, wskazał punkt sprzedaży przy ul. [...]- w odległości do 200 m od tego punktu nie ma obiektów chronionych ww. ustawą i ww. uchwałą, podobnie jak w przypadku punktu wskazanego przez Spółkę [...], jednak odległość od tego punktu sprzedaży do najbliższego istniejącego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych jest mniejsza, niż 453 m. W związku z tym udzielono zezwolenia Spółce [...] na punkt sprzedaży zlokalizowany przy ul. [...]. Oddalając skargę [...] na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że SKO prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, przy czym nie uchybiło przepisom u.w.t. ani procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że organ miał prawną możliwość wydania takiej, a nie innej decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ustalając kryteria oceny wniosków działał w granicach przepisów u.w.t., bo w wyniku złożenia w tym samym czasie większej liczby wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, ustalony uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 1993 r., zasadnym było przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru. Tym dodatkowym kryterium była, przyjęta przez organ I instancji, zasada terytorialnego rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych, ponieważ większość wnioskodawców (więcej niż liczba miejsc do rozdysponowania) spełniła warunki podstawowe. Dodatkowe kryterium dotyczące między innymi usytuowania wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów, w których zamierzają sprzedawać napoje alkoholowe w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt w danej części miasta, pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sposób obiektywny, czytelny i możliwy do weryfikacji przez wszystkich zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia. Kryteria zostały zastosowane wobec wszystkich wnioskodawców i wskazanych przez nich punktów sprzedaży. W ocenie Sądu I instancji zastosowanie dodatkowych kryteriów jest realizacją zadań określonych w u.w.t. i wynikających z uchwał Rady Miasta T., mających na celu ograniczenie dostępności napojów alkoholowych, bo wykluczają one zbytnie nasycenie poszczególnych części miasta punktami sprzedaży tego rodzaju napojów. Uzależnienie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu od liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, a także od usytuowania w stosunku do obiektów zastrzeżonych i już istniejących punktów sprzyja realizacji zadań dotyczących ograniczania dostępności alkoholu, ponieważ udzielenie zezwoleń w tych częściach miasta, gdzie już obecnie jest duża liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych w stosunku do liczby mieszkańców, powodowałoby zbytnią i niewskazaną dostępność tych napojów. Zatem wprowadzenie zasady terytorialnego rozmieszczenia punktów sprzedaży alkoholu Sąd uznał za działanie w granicach u.w.t. WSA stwierdził ponadto, że nie można zarzucić organowi, iż wydając zezwolenie kierował się dowolnym wyborem przedsiębiorców, a sugerowana konieczność podania stosowanych kryteriów przed złożeniem wniosku nie ma normatywnego umocowania. Wszyscy wnioskodawcy byli w jednakowej sytuacji w momencie składania wniosków. Z tego powodu WSA nie uwzględnił zarzutów naruszenia konstytucyjnych i procesowych wartości i zasad, co odnosi się też do zarzutu braku uaktualnienia liczby mieszkańców (zmniejszenie liczby mieszkańców) i przyjęcia danych z końca roku poprzedzającego wydanie decyzji, zwłaszcza, że skarżąca spółka na rozprawie przyznała, iż nie miała danych, jak to się przekłada na zaludnienie dzielnic miasta. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem spisu kosztów przedłożonego na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 u.w.t. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pomimo że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz nie oceniły prawidłowo zebranego materiału, tj. a) organy te brały pod uwagę liczbę mieszkańców Miasta T. w dniu [...] grudnia 2012 r., podczas gdy należało uwzględnić stan w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji ([...] grudnia 2013 r.), a następnie przez organ odwoławczy w dniu [...] marca 2014 r., b) organy administracyjne nie wyjaśniły liczby mieszkańców Miasta T. zamieszkujących w poszczególnych częściach miasta w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji ([...] grudnia 2013 r.) a następnie przez organ odwoławczy w dniu [...] marca 2014 r.; uchybienia powyższe doprowadziły do wyboru części Miasta T. R., jako tej, w której należało zezwolić na sprzedaż napojów alkoholowych; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia stanowiska Sądu (s. 12 i 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że wskazane wyżej uchybienia dowodowe organów administracyjnych nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego bądź że braki te nie były naruszeniem prawa (ten akapit uzasadnienia wyroku – strona nie umie jednoznacznie zinterpretować); 3) art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie sprawy sądowoadministracyjnej za dostatecznie wyjaśnioną, umożliwiającą zamknięcie rozprawy i orzekanie w sprawie mimo nieprzedłożenia przez organ administracyjny zestawienia liczby mieszkańców Miasta T. z podziałem na poszczególne części miasta według stanu na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji ([...] grudnia 2013 r.) oraz organ II instancji ([...] marca 2014 r.), co warunkowało ocenę Sądu prawidłowości zastosowania przez organy dodatkowego kryterium selekcji wniosków o zezwolenie. W skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie uzasadnił dlaczego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, iż Prezydent Miasta T. nie przeprowadził niezbędnego postępowania wyjaśniającego w zakresie aktualnej liczby mieszkańców miasta T. i uczynił podstawą faktyczną decyzji stan na dzień [...] grudnia 2012 r. Sąd pominął argumentację skarżącej, dotyczącą prawnego znaczenia oparcia się przez organy na zdezaktualizowanych danych o stanie faktycznym (tj. o liczbie mieszkańców T. i jego części). Sąd pozostawił tę kwestię poza swoimi wywodami, ograniczając się jedynie do lapidarnego wyjaśnienia tej kwestii. SKO ani uczestnicy postępowania nie udzielili odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna spółki oparta została na naruszeniu prawa formalnego, zatem na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji warunkiem koniecznym skuteczności zarzutu jest nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz uzasadnienie tego naruszenia ale wyjaśnienie związku naruszenia z rozstrzygnięciem, gdyż skuteczną podstawą kasacyjną w ramach tego zarzutu mogą być tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie NSA skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, toteż nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zdaniem Sądu II instancji zupełnie nietrafny i chybiony jest zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 i 2 u.w.t., polegające na wadliwym przyjęciu za podstawę faktyczną wyrokowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy i ich oceny przyjętej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie spółki wady w tym zakresie polegały na tym, że Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów, co do liczby mieszkańców T., która to liczba przesądziła o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a ustalenia w tym zakresie były odnoszone do innego momentu niż data wydania decyzji, dodatkowo nie wyjaśniając tej okoliczności z odniesieniem do poszczególnych części miasta. Uchybienia w tym zakresie doprowadziły do przyznania zezwolenia na sprzedaż alkoholu od 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży alkoholu od 4,5% do 18% do spożycia na wynos w tej części miasta, która nie powinna korzystać z istniejącego limitu, zatem takie działanie naruszało prawo. Z argumentacją spółki prezentowaną w ramach rozpoznawanego zarzutu nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że podejmowana w oparciu o art. 18 ust. 1 i 2 u.w.t. decyzja ma charakter uznaniowy. Należy jednak wyjaśnić, że w sytuacji, gdy liczba podmiotów ubiegających się o zezwolenie przekracza limit punktów sprzedaży określony w stosownej uchwale rady gminy lub miasta, wybór podmiotu/podmiotów, którym zezwolenie zostanie udzielone może być kojarzone z typowym dla uznania administracyjnego etapem rozważenia i oceny materiału dowodowego z perspektywy słusznego interesu strony postępowania i interesu społecznego. Tyle, że w przypadku uznania administracyjnego, rozważenie przez organ materiału dowodowego, w świetle obowiązku, o którym mowa w art. 7 k.p.a., nie musi prowadzić do zadośćuczynienia wnioskowi strony, a wynika to wprost z konstrukcji przepisu, który dozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia (organ może lecz nie musi przyznać prawa, jeśli sprzeciwia się temu interes społeczny). Taką swobodą, w przypadku wydawanego w oparciu o art. 18 ust. 2 u.w.t. zezwolenia na sprzedaż alkoholu, organ nie dysponuje. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przez ten Sąd już wcześniej wypowiedziany, że uznaniowość decyzji musi znajdować oparcie w przepisach regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie na podstawie ogólnych postulatów formułowanych z uwagi na np. cele ustawy. W powoływanych przez Sąd I instancji przepisach, m.in. art. 18 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, nie można się dopatrzeć upoważnienia ustawodawcy do przyjęcia wyposażenia organu zezwalającego w luz decyzyjny, w razie gdy wnioskodawca złoży wniosek odpowiadający wymogom prawa, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II GSK 23/06; CBOSA). Na gruncie niespornego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, gdzie organ obowiązany był, w związku z większą liczbą wniosków niż liczba posiadanych zezwoleń, dokonać wyboru przedsiębiorców, którym udzieli zezwolenia, wybór ten musiał dokonać się w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy zastosowaniu przyjętych przez organ, a służących celowi ustawy, możliwie obiektywnych kryteriów. Oznacza to, że wszechstronna i kompleksowa ocena materiału dowodowego winna była, co jest oczywiste, uwzględniać podstawowy cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości jakim jest ograniczanie dostępu do alkoholu. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji poprawnie ocenił działanie organów orzekających o zezwoleniu i trafnie przyjął, że Prezydent Miasta T. i SKO w T., uzasadniając odmowę udzielenia zezwolenia dla spółki, posłużyli się argumentem odnoszącym się do liczby mieszkańców miasta jako dodatkową przesłanką racjonalizującą dokonany wybór. Skoro tak, to dla oceny poprawności zajętego stanowiska nie ma i nie może mieć wpływu okoliczność podnoszona w zarzucie kasacyjnym, że organy i Sąd I instancji posłużyli się niewłaściwymi, bo z wcześniejszego okresu, danymi określającymi liczbę mieszkańców. Fakt taki mógłby mieć znaczenie normatywne tylko w sytuacji, gdy przepis prawa, zatem ustawy, uzależniałby udzielenie zezwolenia od liczby mieszkańców, czego nie czyni. Natomiast trudno pominąć fakt, że przyjęta przez organ liczba mieszkańców w poszczególnych częściach miasta, przypadająca na jeden punkt sprzedaży, ustalona została nie w oparciu o przybliżone lub orientacyjne lecz rzeczywiste zatem weryfikowalne dane posiadane przez organ na dzień wydania decyzji. Za nietrafny należało również uznać stawiany przez Spółkę zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie wskazanego przepisu może być skutecznym zarzutem kasacyjnym zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest wadliwe formalnie, czyli nie zawiera prawem określonych elementów. W ramach zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mieszczą się merytoryczne wady uzasadnienia, zatem wadliwe oceny ustaleń faktycznych, zebranych w sprawie dowodów oraz zastosowanych przepisów prawa. Tego typu wady, jeżeli pojawiły się w postępowaniu przed Sądem I instancji, należy kwestionować poprzez stawianie zarzutów odnoszących się do naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a. decydujących o wadliwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonych decyzji, a nie przez stawianie zarzutu dotyczącego formy uzasadnienia. Wreszcie, sąd kasacyjny nie uznał zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Spółka twierdzi, że skarżony wyrok zapadł bez dostatecznego wyjaśnienia przez organy okoliczności związanej z liczbą mieszkańców miasta zamieszkującą część, w której przyznano zezwolenie. Tak stawiany zarzut jest nietrafny, choćby z tego powodu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzenie postępowania dowodowego jest zupełnym wyjątkiem i może być wiązane tylko z sytuacjami, gdy byłoby ono niezbędne dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ dla udzielenia zezwolenia zestawienie liczby mieszkańców nie było okolicznością normatywnie istotną, a tylko argumentem pomocniczym, to tym samym nieprowadzenie dowodu w tym zakresie nie naruszało prawa. Z tych więc względów Sąd I instancji nie naruszył art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze przedstawione argumenty oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.