IV SA/Wa 930/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi L. D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącej L. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził niedopuszczalność zażalenia L. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie. W uzasadnieniu wskazano, że na wniosek Prokuratora Rejonowego w J. z dnia 14 lipca 2011 r. w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców S. Urzędu Wojewódzkiego w K. wszczęto postępowanie o unieważnienie paszportu D. S. Z uwagi na niemożność ustalenia aktualnego miejsca pobytu ww., Wojewoda [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w J. z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w J. I Wydział Cywilny ustanowił kuratora w osobie adwokata – L. D. Dnia 29 listopada 2013 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek L. D. o przyznanie wynagrodzenia z tytułu sprawowanych w sprawie czynności kuratorskich w wysokości 661,99 zł brutto. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], wydanym w trybie art. 263 § 2 w związku z art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] przyznał Pani L. D. kwotę 93,55 zł tytułem wynagrodzenia za czynności kuratorskie wykonane w toku postępowania administracyjnego. W pouczeniu wojewoda poinformował, że na niniejsze postanowienie nie przysługuje zażalenie. W dniu 23 stycznia 2014 r. do S. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło zażalenie L. D. na postanowienie Wojewody [...] określającego przyznane jej wynagrodzenie za czynności kuratorskie. Pomimo, iż zażalenie zostało skierowane za pośrednictwem Wojewody [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wojewoda przekazał je, stosownie do treści art. 17 i art. 127 § 2 k.p.a. do Ministra Spraw Wewnętrznych. Zdaniem Ministra właściwy do rozpatrzenia odwołania (zażalenia) jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 Kpa w zw. z art. 144 Kpa). Zgodnie z brzmieniem art. 17 pkt 2 .p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i konsulów, w zakresie wskazanym w ustawie, a dotyczącym paszportów i paszportów tymczasowych (art. 42 ust.3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 268 z późn. zm.). W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie kluczowe dla jej rozstrzygnięcia jest wyjaśnienie kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów postępowania administracyjnego. Zagadnienie to regulują przepisy działu II, rozdziału 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 141 Kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 Kpa). W dziale IX Kpa dotyczącym opłat i kosztów postępowania ustawodawca przewidział zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania, które przysługuje tylko osobie zobowiązanej do ich poniesienia (art. 264 § 2 Kpa). W niniejszej sprawie L. D. wniosła do organu o przyznanie wynagrodzenia tytułem pełnienia funkcji przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Organ stwierdził, że nie można jej zatem uznać za osobę zobowiązaną do poniesienia kosztów postępowania, bowiem jest podmiotem, który domaga się by na jego rzecz organ przyznał należności związane z udziałem w postępowaniu. Na poparcie swoich twierdzeń organ przywołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie. Organ argumentował, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu na podstawie którego można by przyjąć dopuszczalność zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów postępowania w innych przypadkach niż ten, o którym mowa w art. 264 § 2 kpa. Mając zatem na uwadze dyspozycję zawartą w art. 141 kpa, zgodnie z którą na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi i brak stosownego przepisu w kodeksie, stwierdzić należy, iż zażalenie w omawianym przypadku jest niedopuszczalne. Rozpatrzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych zażalenia na postanowienie, na które osobie je wnoszącej nie przysługuje środek zaskarżenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła L. D. zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a. oraz art. 264 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedstawicielowi wyznaczonemu przez Sąd dla nieobecnej strony postepowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie na postanowienie organu I instancji ustalające wynagrodzenie takiego przedstawiciela. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że zaakceptowanie stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych oznaczałoby, ze Wojewoda [...] ma pełną dowolność w ustalaniu kwoty wynagrodzenia, która nie podlega kontroli instancyjnej, ponieważ osoba zainteresowana nie ma prawa do wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art.134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym pytaniem, na które należy odpowiedzieć, rozpoznając sprawę jest to, w jakiej formie powinno nastąpić przyznanie należnego wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu przez sąd powszechny dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Zauważyć należy, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Wysokość tego wynagrodzenia, zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej ( por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12). Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie wniosek L. D. został załatwiony w formie postanowienia, w oparciu. 264 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Według art. 264 § 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Organ administracji stosując powyższą podstawę prawną nie wziął jednak po uwagę, ze dotyczy ona innej sytuacji faktycznej niż występująca w rozstrzyganej sprawie. Służy ona podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263§1 i 2 k.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264§1 k.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie więc Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. stwierdził, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264 § 1 k.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Powyższe rozważania przesądzają o niemożności przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. W myśl § 2 tego artykułu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zwiera przepisu, który uprawniałby do rozstrzygania o kosztach postepowania w drodze postanowienia. Brak takiego unormowania i przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę zaskarżalnego w trybie instancyjnym i następnie do sądu administracyjnego postanowienia orzekającego o przyznaniu wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 k.p.a. przesądza o tym, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie nie może przybrać takiej formy. Podzielić należy zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12, że formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34§1 k.p.a. należy poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie - o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Akt, od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego . Warszawa 2011. str. 60). Przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 §1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego. Takiej oceny nie może zmienić wadliwe, w świetle powyższych rozważań, określenie aktu przyznającego wynagrodzenie mianem postanowienia. Na akt tego rodzaju nie przysługuje zażalenie, a zatem pisma przedstawiciela strony, zatytułowanego zażaleniem, organ administracji nie powinien traktować zgodnie z tym wadliwym określeniem. O charakterze pisma strony decyduje bowiem nie tytuł, lecz jego istotna treść, związana z sytuacją prawną, w której zostało złożone. Oceniając istotę pisma skarżącej, nazwanego "zażaleniem", uznać je należało za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego. Wezwanie to zostało złożone w ustawowym terminie określonym art. 53§3 p.p.s.a. Skoro jednak w tej sytuacji prawnej organ administracji wydał na podstawie art.134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności zażalenia – to postanowienie to, odnosząc się do czynności strony nie będącej w istocie zażaleniem, rażąco naruszało prawo w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Skutkiem takiej oceny jest stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.