III SA/Po 1810/13

Dnia 10 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi J. P. – "A" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r o nr [...] Prezydent Miasta [...] nałożył na karę przedsiębiorstwo "A" z siedzibą w [...] karę pieniężną w kwocie 981 zł tytułem zajęcia pasa drogowego. Z informacji na kopercie kierowanej do Przedsiębiorstwa "A" wynika, iż przesyłka była dwukrotnie awizowana – w dniu 27 grudnia 2012 r. i 3 stycznia 2013 r. W dniu 11 marca 2013 r. w siedzibie Przedsiębiorstwa "A" doręczono Pismo Prezydenta Miasta [...] - upomnienie dotyczące uregulowania należności z tytułu zajęcia pasa drogowego. Po otrzymaniu niniejszego pisma J. P., właściciel przedsiębiorstwa "A", skierował pismo do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o niepodejmowanie czynności egzekucyjnych do czasu wyjaśnienia kwestii doręczeń korespondencji do jego firmy oraz z firmy do Urzędu. W odpowiedzi na pismo Prezydent Miasta [...] nadesłał kopie decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r. z potwierdzeniem wysłania decyzji. Na pismo to odpowiedział J. P., podnosząc, iż w jego ocenie nie awizowano doręczenia decyzji ani 27 grudnia, ani 3 stycznia i w związku z tym wnosi o wyjaśnienie tej kwestii z operatorem pocztowym. Pismem z dnia 22 kwietnia 2013r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Urzędu Pocztowego "B" 1 o wyjaśnienie sposobu doręczenia decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r. przesyłając jednocześnie kopię koperty nadanej do Przedsiębiorstwa "A" i kopię książki nadawczej. W wyniku działań kontrolnych Poczty Polskiej ustalono, iż list polecony o nr [...] został wydany do doręczenia 24 grudnia 2012 r. W dniu 27 grudnia 2012 r. doręczycielowi nie udało się doręczyć przesyłki, bowiem nie zastano adresata, a posesja była zamknięta, list więc awizował, a zawiadomienie umieścił na bramie posesji. Powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zostało doręczone w dniu 3 stycznia 2013 r. Ostatecznie przesyłkę jako nie podjętą w terminie zwrócono do nadawcy w dniu 11 stycznia 2013 r. Podkreślono też w piśmie, iż przesyłki nie traktowano jako poleconej, bowiem do listu kierowanego do nadawcy załączone było potwierdzenie odbioru nakładu Poczty Polskiej, a nie blankiet potwierdzenia odbioru wymagany przy nadawaniu przesyłek na zasadach specjalnych w trybie postępowania administracyjnego. W kolejnym piśmie Poczta Polska zwróciła uwagę na fakt, iż do pisma skierowanego do Przedsiębiorstwa "A" nie załączono formularza potwierdzenia odbioru umożliwiającego umieszczenie odpowiednich dla tego typu doręczeń adnotacji. Koperta zwierała jedynie potwierdzenie odbioru nakładu Poczty Polskiej, stosowane do usług o charakterze powszechnym. Z uwagi na powyższe, decyzję z dnia 14 grudnia 2012 roku ponownie doręczono w dniu 18 czerwca 2013 r. W ustawowym terminie J. P., właściciel Przedsiębiorstwa "A", złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu zakwestionował ustalenia organu w zakresie zasadności nałożenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia 8 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, iż od 11 stycznia 2013 r. rozpoczął bieg 14 dniowy termin do złożenia odwołania. Zatem złożenie go w dniu 2 lipca 2012 r. jest wniesione po terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. wskazał, iż już organ I instancji przesądził o wadliwości doręczenia przesyłki, skoro doręczył powtórnie decyzję. Stanowisko Kolegium pomija całkowicie dotychczasowy przebieg postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wiąże się z koniecznością ustalenia kwestii najistotniejszej - momentu doręczenia decyzji organu I instancji. Przy tym dokonać należy wykładni przepisów regulujących kwestię doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji ustalić, czy organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń odnośnie skuteczności doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z treścią art. 42 Kodeksu postępowania administracyjnego § 1 - pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. § 2 - pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, § 3 - w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i § 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Doręczenie pism w trybie określonym tym przepisem jest doręczeniem właściwym z uwagi na to, że adresat odbiera je osobiście. Jeżeli jednak nie sposób doręczyć pisma osobiście – zastosowanie znajduje art. 43 K.p.a. Stanowi on, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania. Artykuł 44 K.p.a. z kolei wprowadza unormowanie dotyczące terminów odbioru pisma przez adresata oraz fikcję prawną doręczenia. I tak w § 1 stanowi, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy lub upoważnioną osobę lub organ. W § 2 stanowi, iż zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3 stanowi, iż w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego powiadomienia. § 4 stanowi, iż doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W niniejszym postępowaniu pismo doręczane było przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki winno być więc pozostawione przez doręczyciela w miejscach i kolejności wskazanej w art. 44 § 2. Tymczasem już z pierwszego pisma operatora z dnia 2 maja 2013r. skierowanego na żądanie organu wynika, iż zawiadomienie zostało umieszczone, ale brak dowodu na jego pozostawienie w tym właśnie miejscu. W żaden sposób ani z koperty skierowanej do adresata, ani z pisma Poczty Polskiej z dnia 2 maja 2013 r. nie wynika - w jaki sposób awizowano przesyłkę z 3 stycznia: czy znów na bramie posesji, czy w innym miejscu. Ponadto odnośnie tego awizo uzyskano informację, iż powtórne zawiadomienie zostało "doręczone do firmy". Niewyjaśnione pozostały kwestie prawidłowości doręczenia, zwłaszcza zaś powtórnego zawiadamiania o możliwości odbioru przesyłki. Niewyjaśnienie ich jest konsekwencją błędnego sposobu świadczenia usługi przez operatora, jednakże z winy organu. Jak wynika bowiem z akt postępowania - pismo skierowane do firmy "A" widnieje jako nadane w pocztowej książce nadawczej Urzędu Miasta w [...], jednak bez zastrzeżenia na kopercie skierowanej do nadawcy, że jest to pismo w postępowaniu administracyjnym. Do pisma nie załączono także formularza potwierdzenia odbioru umożliwiającego umieszczenie odpowiednich dla doręczeń w trybie postępowania administracyjnego adnotacji. Natomiast zgodnie z § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług pocztowych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545) - operator wyznaczony świadczy usługę w sposób umożliwiający uzyskanie przez nadawcę dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki rejestrowanej wyłącznie na pisemne żądanie nadawcy. I dalej w ust. 2 stanowi, iż uzyskanie dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki rejestrowanej polega na doręczeniu nadawcy formularza w postaci papierowej, na którym adresat pokwitował odbiór przesyłki rejestrowanej albo dostarczenie nadawcy na jego wniosek informacji o doręczeniu przesyłki przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, o ile formę taką dopuszcza operator wyznaczony. Do doręczania formularza stosuje się przepisy art. 37 ustawy Prawo pocztowe. Nie ulega wątpliwości, iż doręczając decyzję z dnia 14 grudnia 2012 roku listem nadawczym o nr [...] organy przedmiotowego blankietu nie załączyły, co uniemożliwia ocenę prawidłowości doręczenia dokonaną przez doręczyciela, a co za tym idzie uznanie procesowych skutków doręczenia. Wobec powyższego zasadnym było powtórne doręczenie decyzji organu I instancji w trybie przesyłki specjalnej, umożliwiając stronie wniesienie środka zaskarżenia. W świetle powyższego pozbawione uzasadnienia jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o prawidłowości doręczenia decyzji. Uznanie takie musi opierać się przesłankach wynikających wprost z przepisów procesowych. Organ w zaskarżonym postanowieniu zdaje się całkowicie pomijać fakt nieprawidłowości doręczenia. W zaskarżonym postanowieniu nie odniesiono się do postępowania prowadzonego przez organ I instancji i dokonanych ustaleń związanych z doręczeniem przesyłki. Natomiast z całości tego postępowania wyeliminowano jedynie możliwość rozpoznania odwołania. Tym samym w ocenie Sądu organ naruszył zasadę zaufania do organów. Zwłaszcza, iż przesyłając po raz kolejny decyzję stronie wyraźnie zaznaczono, iż nastąpiło to w związku z nieskutecznym doręczeniem decyzji. Skoro decyzja z dnia 14 grudnia 2012 r. po raz pierwszy nie została skutecznie doręczona (co jest bezsporne) to nie weszła do obrotu prawnego, w związku z tym niemożliwe było wniesienie (od tej właśnie decyzji) odwołania, a co za tym idzie ocena uchybienia terminu stała się możliwa dopiero po powtórnym jej doręczeniu, czego zdaje się nie zauważać SKO w postanowieniu. Sprzeczne z art. 8 K.p.a. jest takie działanie organu, które polega na odmowie rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji, gdy same organy uniemożliwiły stronie uzyskanie takiego rozstrzygnięcia. W ponownym rozpoznaniu organ winien więc w sposób kompleksowy ocenić przebieg dotychczasowego postępowania i przystąpić do oceny merytorycznej wniesionego środka zaskarżenia. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 cyt. ustawy.