II SA/Po 204/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 54, art. 59, art. 65 i art. 106 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku H. G. z dnia 27 i 29 lipca 2013 r., odmówił skierowaniach H. G., przebywającej w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] (dalej: DPS przy ul. X) do Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] (dalej: DPS [...] w [...]). Uzasadniając powyższe stanowisko, organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] skierował wnioskodawczynię do Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] przy ul. [...] (dalej: DPS przy ul. Y), którego strona jest mieszkanką od dnia 12 czerwca 2013 r. na podstawie decyzji z dnia [...] 2013 r. znak [...]. Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu [...], nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i nie można jej zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, a pomoc taką ma zapewnioną we wskazanym domu pomocy społecznej. Rozważając zasadność uwzględnienia wniosku strony o zmianę placówki opieki, tj. o przeniesienie jej do DPS-u w [...], organ odwołał się do treści art. 3 ust. 4 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że aktualnie wnioskodawczyni ma zapewnioną w DPS-ie przy ul. Y opiekę w pełnym wymaganym zakresie. Organ uznał, że z uwagi na schorzenia strona spełnia przesłankę uzasadniająca pobyt w domu pomocy społecznej dla osób [...], a z [punktu] widzenia potrzeb w rozumieniu art. 3 ust. 4 w zw. z art. 54, art. 55 i art. 56 powołanej ustawy, najkorzystniejszy jest dla wnioskodawczyni pobyt w dotychczasowej placówce. W odwołaniu zainteresowana podniosła, że w domu opieki w [...] przebywała jeszcze w czasie, gdy był on placówką prywatną, jednak z dniem 27 lipca 2013 r. został wpisana do rejestru domów pomocy społecznej pod nr. [...] i uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności z przeznaczeniem dla osób w podeszłym wieku i dla osób [...]; stąd też złożyła wniosek o zmianę decyzji o skierowaniu jej do placówki opieki. Tak, jak i we wniosku wyjaśniała, że mieszkała w Prywatnym Domu Opieki w [...] ponad rok, umeblowała sobie tam pokój, do dziś ma tam własne meble, telewizor oraz niektóre ubrania, miała tam również zapewnioną całodobową opiekę w tym specjalistyczną opiekę zdrowotną; czuła się tam jak we własnym domu, a opuściła go wyłącznie z powodu braku środków finansowych do dziś nie może się pogodzić utratą tamtego miejsca pobytu. Podniosła, że ma trudności z zaaklimatyzowaniem się w aktualnym miejscu pobytu - w DPS-ie przy ul. X; wciąż żyje nadzieją, że powróci do DPS-u w [...], który mile wspomina i gdzie chciałaby spędzić swoje ostatnie lata życia. Stwierdziła, że jej największa potrzebą jest możliwość powrotu do jej centrum życiowego, co jest korzystne dla jej zdrowia fizycznego i psychicznego. W kolejnym piśmie z dnia 9 października 2013 r. podniosła, że aktualnie stan jej zdrowia w czasie pobytu w DPS-ie przy ul. X uległ pogorszeniu i najkorzystniejsze dla niej jest pobyt w DPS-ie w [...], gdzie była również skutecznie leczona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 54, art. 59 i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu ogna, wskazując na miejsce pobytu wnioskodawczyni w dacie wydania skierowania jej do domu pomocy społecznej ([...], a wcześniej [...] w [...]), podniósł, że DPS przy ul. Y spełniał warunki wskazane w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zarówno pod względem lokalizacji, jaki typu schorzeń wnioskodawczyni. Uznając, że typ domu pomocy społecznej odpowiada wymaganiom wynikającym ze schorzeń i stanu zdrowia zainteresowanej oraz uwzględniając okresy oczekiwania na skierowanie do odpowiednich domów opieki społecznej, organ stwierdził, że brak było podstaw do zmiany wcześniejszej decyzji z dnia [...] 2013 r., gdyż doprowadziłoby to do skierowania strony do placówki opieki, która nie spełnia przesłanki lokalizacji najbliższej dotychczasowego miejsca zamieszkania, wskazanej w art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. zaineresowana, zarzucając naruszenie przepisów postepowania oraz ustawy o pomocy społecznej, domagała się uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W jej ocenie zaskarżona decyzja jest wadliwa i powinna zostać uchylna. W uzasadnieniu strona przedstawiła okoliczności dotyczące jej pobytu w placówce w [...] oraz przebiegu postępowania w sprawie udzielenia jej dofinansowania pobytu w tej placówce i dalszych okoliczności przyznania pomocy w postaci skierowania do domu opieki społecznej od 2010 r., wyrażając niezadowolenie z działania organów pomocy społecznej w jej sprawie. Podniosła, że zgodę na umieszczenie jej w DPS-ie przy ul. Y wyraziła, gdyż nie miała wyboru, a pobyt w tym domu traktuje jak czasowy i nadal oczekuje skierowania jej do DPS-u w [...], co wynika z treści jej odwołania od decyzji z dnia [...] 2013 r. Stwierdziła, że jej oczekiwania mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, stosownie do treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zarzuciła organom błędną, uproszczoną interpretację art. 54 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż nie uwzględnia woli osoby ubiegającej się o tę formę pomocy, a decydującym kryterium o skierowaniu do konkretnego domu pomocy społecznej powinien być wolny wybór zainteresowanego. Podniosła, że przepis art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pozwala, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, po uzyskaniu zgody osoby kierowanej, na umieszczenie jej nie w placówce najbliższej dotychczasowego miejsca zamieszkania, ale w dowolnie wybranym domu. Zarzuciła również, że gdyby organ I instancji umieścił ją w wybranym DPS-ie zgodnie z przepisami powołanej ustawy, tj. w terminie 3 miesięcy, nie byłoby w tej sprawie takiego zamieszania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wyjaśnił również, że strona w skardze opisuje sprawy mające miejsce jeszcze przed umieszczeniem jej w DPS-ie przy ul. Y, które nie znajdowały odzwierciedlenia w przekazanym organowi odwoławczemu materiale dowodowym, zaś decyzja z dnia [...] 2013 r., na podstawie której skierowano skarżącą do domu pomocy społecznej jest ostateczna. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. skarżąca podtrzymała wnioski i argumentację skargi. Wyjaśniła, że obecnie przebywa w DPS-ie przy ul. X i podkreśliła, że nie ma tam opieki lekarskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, rozpatrzenie innych okoliczności niż dotyczące podstaw do zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] 2013 r. o skierowaniu skarżącej do DPS-u przy ul. Y (w którym została umieszczona kolejną decyzją z dnia [...] 2013 r.) nie mogą być przedmiotem niemniejszego postępowania, którego granice zakreśla wniosek strony, który dotyczy zmiany w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzji z dnia [...] 2013 r. o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Niemniej jednak kontrola zaskarżonej decyzji, w tym przy uwzględnieniu pozostałych zarzutów skargi, wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i błędną wykładnią przepisu prawa materialnego - art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja administracyjna o przyznaniu określonego świadczenia może być stosownie do treści art. 106 ust. 5 powołanej ustawy zmieniona lub uchylona, a zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody (zdanie drugie). Z kolei przesłanki i zasady umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej reguluje ustawa o pomocy społecznej, która w art. 54 ust. 1 stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jak wynika z treści powyższego przepisu, umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, umożliwiających dokonanie oceny, czy osobie tej nie można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca pobytu. Do kwestii mających istotne znaczenie zalicza się przy tym: stan zdrowia osoby, której dotyczy przedmiot sprawy, okoliczności środowiskowe, w których się znajduje, możliwość skorzystania przez nią z pomocy ze strony osób trzecich, a zwłaszcza możliwość skorzystania z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w zakresie zaspokajania jej podstawowych potrzeb. Przesłanki powyższe muszą wystąpić łącznie, gdyż dopiero ich kumulatywne spełnienie umożliwia umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przesłanki takie zostały spełnione i zasadne było skierowanie skarżącej do domu pomocy społecznej. W tym zakresie istnieje w obrocie ostateczna decyzja z dnia [...] 2013 r. Przepis art. 54 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Natomiast w art. 54 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej uregulowano sytuację, w której przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej zlokalizowanej najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące. W powyższym przypadku osobę wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności kieruje się, na jej wniosek, do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Oznacza to, że głównym kryterium skierowania do innego domu pomocy społecznej, niż dom pomocy społecznej znajdujący się najbliżej miejsca zamieszkania, jest kryterium oczekiwania na umieszczenie w placówce. Trafnie skarżąca zauważyła, że skierowanie do placówki opieki wymaga zgody osoby kierowanej, a wymóg wskazania w decyzji o skierowaniu domu opieki społecznej (odpowiedniego typu) zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania tej osoby nie jest bezwzględny, gdyż ustawodawca dopuszcza inne rozwiązanie, jeżeli okoliczności sprawy wskazują inaczej. W powołanym przepisie art. 52 ustawy o pomocy społecznej ustanowiona została bowiem zasada, w myśl której organ ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej kierowanej osoby typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania, chyba że termin oczekiwania na umieszczenie w nim przekracza 3 miesiące. Ta regulacja zawiera jeszcze jedno wyłączenie, a mianowicie, że nie kieruje się takiej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej jej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1264/1, LEX nr 1429900 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl). Okolicznościami, które należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie skierowania osoby do domu pomocy społecznej, jak i przy zmianie tej decyzji są te, wskazane w treści art. 55 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, tj. zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Powyższe zaś oznacza, na co trafnie wskazał w swym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 897/12 (LEX nr 1258345, orzeczenie dostępne jw.), że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej do którego ma być kierowana osoba zobowiązany jest okoliczności te brać pod uwagę, nie ograniczając się w tym zakresie tylko do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu, zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać indywidualne potrzeby osoby kierowanej, a zatem i jej poczucia bezpieczeństwa, które wiąże się m.in. z nastawieniem do danej placówki (i jej personelu ) i może mieć związek z faktem wcześniejszego pobytu w konkretnej placówce. To zaś w pełni może uzasadniać zmianę decyzji i skierowanie zgodnie z wolą samego zainteresowanego do innego, nawet dalej położonego od dotychczasowego miejsca zamieszkania, domu pomocy społecznej, pod warunkiem, że zostały spełnione pozostałe przesłanki, łącznie interpretowane z przepisów art. 54 ust. 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie organy nie przywiązały należytej wagi do treści art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przy ocenie zasadności zmiany decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej - w zakresie wyboru domu pomocy społecznej, do którego strona chciałaby zostać skierowana (a następnie przeniesiona). Jak wynika z akt sprawy, Kolegium w ślad za organem I instancji niejako a priori założył, że najkorzystniejsze jest dla skarżącej pozostanie w DPS-ie przy ul. Y. Z kolei Kolegium, zasygnalizowało w sprawie okoliczności związane z przedłużającymi się okresami oczekiwania na skierowanie do odpowiednich placówek, jednak nie poczyniło w tym zakresie odpowiednich ustaleń faktycznych ani nie pogłębiło rozważań prawnych w tym zakresie. Należy także zwrócić uwagę na to, że podstawowe gwarancje postępowania administracyjnego, do których zaliczyć należy zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nakazują zachowanie szczególnej staranności w ramach prowadzonego postępowania. Nie bez znaczenia pozostaje charakter powyższych postępowań, gdyż osoby, które domagają się skierowania do domu pomocy społecznej lub zmiany decyzji w tym przedmiocie, to osoby starsze i często schorowane, którym bez wątpienia zależy na szybkim umieszczeniu w odpowiedniej placówce. Zatem konieczność sprawnego skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, a następnie umieszczenia takiej osoby w wybranej placówce, leży także w interesie organów pomocy społecznej, których podstawowym zadaniem jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy). Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności, czy możliwe jest skierowanie jej do wskazanej przez nią placówki, o jakiej mowa w art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jak i, czy czas oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej przekracza termin ustawowy, co z kolei uzasadniałoby zastosowanie art. 54 ust. 2a tej ustawy i rozważenie – za zgodą (na wniosek) strony – zaproponowania innego niż wskazany przez stronę domu opieki społecznej, jeżeli okres oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Należy jednak mieć na względzie, że skoro strona jest już umieszczona w domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, to sam okres oczekiwania na miejsce w wybranej przez nią placówce opieki, przekraczający termin, o którym mowa w art. 54 ust. 2a powołanej ustawy, nie może stanowić podstawy do odmowy zmiany decyzji na korzyść strony. W praktyce też, skoro wola strony została jednoznacznie wyrażona i określona, to tylko w razie zmiany tej woli organ mógłby rozważyć zmianę decyzji poprzez wskazanie placówki, o której mowa w art. 54 ust. 2a powołanej ustawy, do której czas oczekiwania na przyjęcie jest krótszy. Działanie organów administracji w niniejszej sprawie stanowiło nie tylko naruszenie art. 54 ust. 2 i 2a oraz art. 55 ustawy o pomocy społecznej, ale również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a, co niewątpliwie mogło mieć, a w istocie miało, istotny wpływ na wynik sporawy. Stwierdzone naruszenia, uwzględniając również względy ekonomiki postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), prowadzą do wniosku, że uchyleniu podlegać powinna wyłącznie zaskarżona decyzja Kolegium. Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium uwzględni przedstawione stanowisko Sądu i przeprowadzi pogłębioną ocenę okoliczności niniejszej sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości skierowania skarżącej w trybie zmiany dotychczasowej decyzji do wskazanego przez nią domu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.