I OSK 3508/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1679/14 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie E. S. kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 roku sygn. akt I SA/Wa 1679/14 oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 roku Wojewoda [...] odmówił E. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i J. P. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu wskazał, że L. W. (poprzedniczka prawna E. S.) zwróciła się o rekompensatę za mienie pozostawione w miejscowości K., przy ul. K. [...], w skład którego wchodziła działka o powierzchni 1600 m2, dom drewniany oraz dwa sady (25 i 150 drzew). Organ podał, że w odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni przedłożyła oświadczenia dwóch świadków - H. J. i L. D. Z uwagi na brak rygoru odpowiedzialności karnej, zwrócono się do Konsulatu Generalnego RP w Ł. o ustalenie, czy możliwym jest wezwanie tych świadków celem ponownego odebrania oświadczeń, tym razem opatrzonych odpowiednim rygorem. Z otrzymanej odpowiedzi wynikało, że nie ma przeszkód do odebrania oświadczenia tylko od jednego świadka - H. J., bowiem drugi świadek - L. D. zmarła. Organ wskazał, że w tej sytuacji wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia oświadczenia innego świadka spełniającego wymogi ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej: ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.). Wezwanie pozostało jednak bez odpowiedzi. W ocenie organu przedłożenie oświadczenia tylko jednego świadka nie stanowi wystarczającego dowodu na potwierdzenie prawa do rekompensaty. Odwołanie od tej decyzji wniosła E. S., podnosząc, że nie została odpowiednio wcześnie poinformowana o tym, iż przedłożone oświadczenia świadków nie spełniają wymogów ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2014 roku Minister Skarbu Państwa utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Organ II instancji uznał, że organ wojewódzki zapewnił wnioskodawczyni warunki do złożenia wymaganych przez art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku dokumentów potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty. Pismami z dnia 19 marca 2007 r., z dnia 21 kwietnia 2009 r., z dnia 30 sierpnia 2010 r., z dnia 11 maja 2011 r., z dnia 14 czerwca 2012 r. oraz z dnia 26 sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] wzywał stronę do przedłożenia dowodów świadczących o przysługującym W. i J. P. prawie własności, szczegółowo określając możliwe środki dowodowe w tym zakresie - w tym wymogi dotyczące świadków. Organ I instancji wskazywał również stronie, na jakiej podstawie uznał, że oświadczenia H. J. i L. D. z dnia 29 października 2007 r. nie spełniają ustawowych wymogów. Minister zaznaczył też, że organ I instancji podjął próbę konwalidacji tych oświadczeń poprzez wystąpienie do Konsula Generalnego RP w Ł. z wnioskiem o ponowne przesłuchanie tych świadków. Bezskutecznie wzywał też stronę do przedłożenia oświadczenia kolejnego świadka. Minister podkreślił ponadto, że Wojewoda samodzielnie poszukiwał dowodów potwierdzających przysługiwanie W. i J. P. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, występując do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Państwowego w O. oraz Konsulatu Generalnego RP w Ł. Podjęte przez te instytucje działania nie przyniosły jednak rezultatów. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Obowiązek pouczenia świadków o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przez Konsula RP w Ł. nie wynikał bowiem z charakteru dokonywanych przez niego czynności, którymi było wyłącznie stwierdzenie autentyczności podpisu L. D. i H. J. na przedłożonych oświadczeniach i nie stanowiło przesłuchania świadka w rozumieniu przepisów k.p.a. W odniesieniu do zarzutu późnego poinformowania strony przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego o uchybieniach formalnych przedłożonych oświadczeń Minister wskazał, że organ I instancji nie miał obowiązku dokonywać oceny tych oświadczeń na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję złożyła E. S., podnosząc, że podczas rozpatrywania przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia zasady zaufania obywatela do organów państwa. W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi wskazała ponadto, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, a jedyną sporną kwestią pozostaje postępowanie organów w zakresie złożonych do akt oświadczeń, którym odmówiono mocy dowodowej. Zarzuciła, że działanie konsula polegające na odebraniu od świadków nieskutecznych, pozbawionych rygoru odpowiedzialności karnej, oświadczeń narusza przepisy art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że w toku postępowania wskazała wymaganą ilość świadków spełniających ustawowe wymagania, zaś błędy urzędnika państwowego popełnione w toku postępowania administracyjnego nie mogą pociągać negatywnych skutków dla strony postępowania, pozbawiając ją prawa do rekompensaty. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo stwierdziły, że brak jest podstaw do potwierdzenia prawa skarżącej do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że organ dopełnił obowiązku z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku. Sąd wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ po wielokroć – i to jeszcze w czasie, gdy oboje świadkowie mogli złożyć oświadczenia spełniające ustawowe wymogi – informował wnioskodawczynię, najpierw L. W., a potem jej następczynię prawną i obecnie skarżącą E. S., o wymogach, jakie muszą być spełnione, aby można było przyznać prawo do rekompensaty, wzywał wyznaczając jednocześnie kolejne terminy do złożenia wymaganych prawem dokumentów. Już w 2007 roku strona została poinformowana o wymogach co do udowodnienia pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oświadczenia dwóch świadków, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Sąd stwierdził też, że organ we własnym zakresie dokonywał w niniejszym postępowaniu ustaleń, czy poprzednicy prawni strony pozostawili mienie poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ występował do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Państwowego w O. oraz Konsulatu Generalnego RP w Ł. W archiwach nie odnaleziono jakichkolwiek dokumentów potwierdzających posiadanie przez W. i J. P. mienia, którego dotyczy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W ocenie Sądu w tej sytuacji organom nie można w żadnym razie zarzucić, że nie podjęły działań, mających na celu należyte rozpoznanie wniosku strony. Sąd uznał za nieuzasadnione przerzucanie przez stronę wnioskującą odpowiedzialności za brak materiału dowodowego na organ administracji publicznej. To właśnie strona dochodząca prawa do rekompensaty powinna udowodnić, że istniało mienie, które było własnością W. i J. P. i zostało przez niech pozostawione poza obecnymi granicami RP, a także, jaka była powierzchnia i rodzaj tej nieruchomości. Sąd podkreślił, że nie jest rolą organu administracji publicznej udowadnianie faktu pozostawienia przez wnioskodawcę nieruchomości poza obecnymi granicami RP i poszukiwanie tytułu własności, gdy brak jest choćby jednego dokumentu ten stan poświadczającego, a sama wnioskująca strona nie dokłada żadnych starań, aby sprawa pozytywnie się dla niej zakończyła. Sąd uznał za niezrozumiałą próbę przerzucenia odpowiedzialności za wynik sprawy na organ poprzez obarczenie błędem urzędnika konsulatu. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przyznania prawa do rekompensaty nie służy ustaleniu, z jakich powodów oświadczenia H. J. i L. D., na których autentyczność podpisu w dniu 29 października 2007 r. stwierdził Konsul, nie zawierały klauzuli "pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Zaznaczył, że to sama skarżąca nie doprowadziła – mimo kilku prawidłowych wezwań organu – do tego, aby świadkowie złożyli oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi naruszenia art. 7 k.p.a., albowiem czynił starania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu strony. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła E. S., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku przez jego zastosowanie, skutkiem czego Sąd I instancji utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Ministra i oddalił skargę, a także art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku w związku art. 50 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji za zasadne wezwanie przez organ skarżącej do przedstawienia kolejnych świadków, mimo że organ mógł przeprowadzić poszukiwania z urzędu, skutkiem czego Sąd I instancji uznał roszczenie za nieudowodnione. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji wadliwie ustalił, iż organ miał prawo wezwać skarżącą do uzupełnienia braków zamiast uzupełnić oświadczenie z urzędu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż nieuzupełnienie tych braków stało się bezpośrednią przyczyną oddalenia skargi. W ocenie autora skargi kasacyjnej w świetle art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku nie jest dopuszczalne odebranie oświadczenia od świadka osobiście przez stronę. Strona nie jest objęta zakresem podmiotowym tego przepisu i jako taka nie jest uprawniona do odebrania pisemnych oświadczeń świadków. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zadośćuczynienie obowiązkowi przeprowadzenia ponownego poszukiwania drugiego świadka byłoby dla niej nadmiernie uciążliwe w rozumieniu art. 50 § 2 k.p.a., ponieważ nie są jej znani inni świadkowie, a ich poszukiwanie za pomocą ogłoszeń w prasie byłoby nadmiernie kosztowne. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku ogranicza możliwość wezwania strony do uzupełnienia braków tylko do przypadków określonych art. 6 ust. 1-3 tej ustawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków w zakresie art. 6 ust. 5 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiła. W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dowodów z dokumentów, które świadczyłyby o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Złożyła na tą okoliczność jedynie oświadczenia dwóch świadków. Jednak oświadczenia te nie spełniały wymogów z art. 6 ust. 5 tej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., bowiem nie były złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Sporne w sprawie stało się zatem to, kto (organ z urzędu czy skarżąca) powinien uzupełnić oświadczenia świadków o rygor odpowiedzialności karnej a także kto po śmierci jednego z tych świadków powinien podjąć działania celem odnalezienia jeszcze jednego świadka, który potwierdziłby fakt pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W tym miejscu trzeba przypomnieć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzanie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepis art. 6 w/w ustawy wskazuje natomiast niezbędne dokumenty, które należy dołączyć do przedmiotowego wniosku. Do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. W sytuacji natomiast jeżeli złożony wniosek zawiera braki w tym zakresie, Wojewoda, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 6 wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania i dopiero wówczas, zgodnie z art. 7 przedmiotowej ustawy, dokonuje oceny spełnienia wymogów o których mowa kolejno w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawą szczególną i z tej racji, zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo, przed przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, choć omawiana ustawa nie ogranicza obowiązków, które – na zasadzie kodeksu postępowania administracyjnego - obciążają organ, tym niemniej wprowadza ona również ustawowe obowiązki zobowiązujące wnioskodawcę do określonego postępowania. Do takich obowiązków należy zaś dołączenie do wniosku stosownej dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie (art. 6 ustawy). Należy zatem przyjąć, że z przytoczonych regulacji prawnych wynika jednoznacznie, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej że w sprawie niewłaściwie zastosowano art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Uregulowanie to ma zastosowanie w sytuacji niespełnienia przez wniosek wymogów określonych w ust. 1-3. Dotyczy zatem także sytuacji kiedy do wniosku nie dołączono dowodów świadczących o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Skoro skarżąca nie złożyła takich dowodów, bowiem takimi dowodami nie są stosownie do art. 6 ust. 5 tej ustawy oświadczenia osób nie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, to wniosek posiadł brak, o którego uzupełnienie organ był zobowiązany wezwać skarżącą. Uregulowanie to ma na celu umożliwienie wnioskodawcom wykazania podstawy faktycznej swojego żądania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty. Taka regulacja wskazuje jednak, jak już wyjaśniono wyżej, na obciążenie obowiązkiem odnalezienia dwóch świadków - skarżącej. Z regulacji tej wynika, że tego obowiązku nie można przerzucać na organ. Trzeba tu podkreślić, że organy nie uchyliły się od powinności wynikających z zasad Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustalania stanu faktycznego. Przeprowadziły szereg czynności zmierzających do uzyskania dowodów, które potwierdziłyby prawo skarżącej do rekompensaty. Organy zwracały się zarówno do instytucji w Polsce jak i do konsulatów RP, w szczególności o uzupełnienie oświadczeń świadków złożonych przez wnioskodawczynię o rygor odpowiedzialności karnej. Konsulat Generalny RP w Ł. pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. poinformował Wojewodę, o przeszkodzie w uzupełnieniu oświadczenia jednego ze świadków. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewoda odpowiedział dnia 26 sierpnia 2013 r. na to pismo informując, że uzupełnienie oświadczenia przez drugiego ze świadków będzie celowe dopiero po wskazaniu przez skarżącą kolejnego świadka. W świetle przedstawionych wyżej regulacji nie sposób wymagać od organów administracji, aby jak to postuluje skarżąca, poszukiwały świadków na terenie Ukrainy i państw trzecich, poprzez przeprowadzenie kwerend, wywiadów środowiskowych czy ogłoszenia w tamtejszych środkach masowego przekazu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy to do skarżącej, która wywodzi z okoliczności, które mieliby potwierdzić ci świadkowie, skutki w postaci stwierdzenia jej prawa do rekompensaty. Nie jest to oczywiście łatwe, ale wbrew skarżącej jej sytuacja majątkowa i jej wiek nie powodują, że nałożenie tego obowiązku narusza art. 50 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, i w sytuacji niewywiązania się skarżącej z obowiązku przedłożenia dowodów świadczących o pozostawieniu nieruchomości poza granicami RP tj. oświadczeń dwóch świadków złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, odmówiły potwierdzenia prawa do rekompensaty. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Z uwagi na wiek skarżącej i jej trudną sytuację majątkową odstąpiono od obciążania jej kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz organu, uznając taką sytuację za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.