II GSK 2640/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3661/13 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od B. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 29 maja 2013 r. na drodze wojewódzkiej zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki Daf wraz z naczepą marki Burg. Ważenie kontrolowanego pojazdu, dokonane przy użyciu wagi typ LP600 wykazało przekroczenie dopuszczalnego nacisku na potrójnej osi nienapędowej naczepy oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. W oparciu o te wyniki [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 wydaną na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej p.r.d. lub Prawo o ruchu drogowym) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzje organów obu instancji omówił najpierw regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260; dalej: u.d.p. lub ustawa o drogach publicznych). Konfrontując przepisy tej ustawy z zebranym w sprawie materiałem dowodowym Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu użyte do ważenia pojazdu wagi są przeznaczone tylko do statycznych pomiarów nacisku kół lub osi. Zatem w przypadku ustalenia dopuszczalnej masy pojazdu dokonany pomiar nie może być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wynik nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar masy całkowitej kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag LP 600, które w ocenie Sądu I instancji przeznaczone były wyłącznie do pomiaru nacisku kół i osi pojazdu, podczas gdy organy dowiodły w toku postępowania, iż w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń także w zakresie masy całkowitej kontrolowanego pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych; 2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie ustaliły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, bowiem nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości wyników pomiaru dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, podczas gdy nałożenie na stronę kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII był konsekwencją ustalenia, że przekroczono dopuszczalny nacisk na potrójną oś naczepy, zaś kwestia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu nie miała dla rozstrzygnięcia organów najmniejszego znaczenia; 3. przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu wyroku, czy Sąd I instancji kwestionuje tylko wyniki ważenia w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy także pomiaru nacisków osi wielokrotnych, a w przypadku, gdy Sąd miałby kwestionować także prawidłowość pomiaru nacisków osi wielokrotnych za pomocą wag LP 600, to w zaskarżonym wyroku brak jest uzasadnienia takiego stanowiska, co w istocie rzeczy uniemożliwia poznanie motywów wydanego rozstrzygnięcia; 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6) /poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenie wag LP 600 do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16/, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu LP 600 przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i osi pojazdu, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu jak i jego masy całkowitej; 5. przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 64 d, 140 aa ust. 1, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 140 ab ust. 2 p.r.d. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że powyższe przepisy były stosowane przez organ jako obowiązujące w chwili kontroli będącej podstawą wszczęcia niniejszego postępowania, a także naruszenie art. 13g ust. 1 i 13g ust. 1a u.d.p. poprzez ich zastosowanie, mimo że powyższe przepisy zostały uchylone ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz.1321), która weszła w życie z dniem 18 sierpnia 2012 r. i nie mogły być stosowane w niniejszej sprawie bowiem nie obowiązywały w dniu kontroli drogowej. Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstawa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w sprawie, w której Sąd oceniał legalność decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, który to przejazd miał miejsce w dniu 29 maja 2013 r. a kara została nałożona za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych bez zezwolenia kategorii VII, w wysokości określonej w art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Okoliczności dotyczące daty kontroli oraz zastosowanych przez organy obu instancji przepisów Prawa o ruchu drogowym należy uznać za bezsporne. Tymczasem Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przyjął jako wzorzec materialnoprawny przepisy ustawy o drogach publicznych. Sąd wskazał, że "art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Karę tę, zgodnie z art. 13g ust. 1a u.d.p. ustala się za przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu. W przypadku przekroczenia dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru karę ustala się jako sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia. Jeżeli przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi występują na kilku osiach pojedynczych lub osiach wielokrotnych pojazdu, karę ustala się jako sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia. Karze podlega, z mocy art. 13g ust. 1b pkt 1 przede wszystkim podmiot wykonujący przejazd. Wysokość kar pieniężnych, zgodnie z art. 13g ust. 2 tej ustawy określa załącznik nr 2 do ustawy." Powołane i omówione przez Sąd I instancji przepisy ustawy o drogach publicznych zostały uchylone art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz.1321; dalej ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 19 października 2012 r. Tą samą ustawą wprowadzono do Prawa o ruchu drogowym Rozdział 4 - Kary pieniężne za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że zmiana dokonana ustawą zmieniającą nie polegała jedynie na przeniesieniu dotychczasowych uregulowań z ustawy o drogach publicznych do ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz obejmowała zmianę zasad dotyczących przejazdu pojazdem nienormatywnym i stosownie do przyjętych nowych rozwiązań prawnych uległy zmianie przepisy odnoszące się do kar pieniężnych związanych z naruszeniem tych zasad. Jak już wcześniej podkreślono kontrola drogowa miała miejsce w dniu 29 maja 2013 r., a podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2000 zł stanowił art. 140ab ust.1 pkt 3 lit. b Prawa o ruchu drogowym, określający taką wysokość kary za brak zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej osi lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10 % i nie więcej niż 20 %. Z przyczyn już wcześniej wskazanych w sprawie tej nie mógł mieć zastosowania art. 13g ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten utracił moc z dniem 19 października 2012 r. Czyni to usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.13g ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i przepisów Prawa o ruchu drogowym poprzez ich niezastosowanie (zarzut 5 petitum skargi kasacyjnej). Nie wymaga głębszego uzasadnienia teza, że przystępując do oceny legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej Sąd I instancji najpierw powinien ustalić wzorzec kontroli poprzez wyznaczenie przepisów prawa materialnego, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, a następnie dokonać wykładni tych przepisów, po czym ustalić czy elementy stanu faktycznego ustalonego w sprawie są wystarczające do ich subsumcji. W sytuacji, w której ramy materialnoprawne kontroli zgodności z prawem zostały wyznaczone przez Sąd I instancji nieprawidłowo przedwczesne jest odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.