III SA/Wr 303/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (Nr [...]) Prezydent W. wymierzył M. P. i Z. P. karę pieniężną w wysokości 631,20 zł za zajęcie w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] we W. przez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. dwóch przyłączy wodociągowych, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] maja 2012 r. (Nr [...]). W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. i Z. P. wskazali, że umieszczenie rury doprowadzającej wodę do budynku nie zaburza funkcji pasa drogowego wobec czego nie może być kwalifikowane jako zajęcie pasa drogowego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania M. P. i Z. P., utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało przepisy stanowiące normatywną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie wskazując, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z postanowieniami przepisów art. 40 ust. 4-6 ustawy. Powołano także art. 40 ust. 1 ustawy, w myśl którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy działań i czynności polegających na: 1) prowadzeniu robót w pasie drogowym, 2) umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy). Według § 140 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) – jak wskazało Kolegium, do urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą zalicza się w szczególności linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. Umieszczenie w pasie drogowym przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych jako opisanego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej wymaga zatem uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Za zajęcie pasa drogowego – jak wskazało Kolegium – pobiera się opłatę, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3, ust. 11 ustawy). W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że M. P. i Z. P. w okresie od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] maja 2013 r. zajmowali pas drogowy drogi gminnej w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. dwóch przyłączy wodociągowych, na podstawie zezwolenia zarządcy drogi z dnia [...] maja 2012 r. Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. Z. P. wystąpił do organu pierwszej instancji o przedłużenie decyzji o umieszczeniu w pasie drogowym przyłącza wodociągowego do dnia [...] grudnia 2013 r. i na czas nieokreślony. W konsekwencji zatem, jak wskazało Kolegium, przed upływem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w wydanym zezwoleniu zarządcy drogi tj. przed dniem [...] maja 2013 r., skarżący byli zobowiązani do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, zgodnie z wymogiem art. 40 ust. 1 ustawy. Kolejne natomiast zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej skarżący uzyskali dopiero w dniu [...] października 2013 r. (decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r., nr [...]). W okresie zatem od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. – w ocenie Kolegium, doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej – [...] we W. z przekroczeniem terminu określonego w opisanym zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] maja 2012 r. Powyższe ustalenia obligowały zatem zarządcę wskazanej drogi publicznej do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. Kolegium zauważyło przy tym, że przy ustalaniu wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zastosowano przepisy § 2 ust. 2 oraz załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta W. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 284, poz. 3106 z późn. zm.), a wysokość kary za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej stanowiła sumę iloczynów: w przypadku pierwszego urządzenia (przyłącza) - iloczynu powierzchni zajęcia pasa drogowego - 1 m2 (rzut poziomy pod jezdnią), okresu zajęcia pasa drogowego - 144 dni ([...] maja 2012 r. - [...] października 2013 r.), stawki opłaty - 80 zł (stawka roczna dla zajęcia w celu umieszczenia urządzeń pod lub nad jezdnią torowiskiem) oraz mnożnika (10x) - 315,60 zł, w przypadku drugiego urządzenia (przyłącza) – sumę iloczynu powierzchni zajęcia pasa drogowego - 1 m2 (rzut poziomy pod jezdnią), okresu zajęcia pasa drogowego - 144 dni ([...] maja 2012 r. - [...] października 2013 r.), stawki opłaty - 80 zł (stawka roczna dla zajęcia w celu umieszczenia urządzeń pod lub nad jezdnią, torowiskiem) oraz mnożnika (10x) - 315,60 zł i wyniosła łącznie - 631,20 zł. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skarżący podali, że zlokalizowali przyłącza wodne w pasie drogowym zgodnie z przepisami prawa, co nie kolidowało z zasadą ochrony pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem. Podkreślili przy tym, że o fakcie "nieprzedłużenia umowy o lokalizację przyłączy" zostali poinformowani przez pracownika ZDIUM, po kilku miesiącach od upływu terminu ważności umowy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący zakwestionował prawidłowość podpisywania "umów za przyłącza wodne pozostające we władaniu właścicieli na okres krótkoterminowy", Zakwestionowano także nieproporcjonalność przewinienia do drastycznie wysokiej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dania 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego grogi gminnej bez wymaganego zezwolenia. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: "ustawa"). Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy). Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Według natomiast § 140 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), do urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą zalicza się w szczególności linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustalone zostanie takie nielegalne zajęcie, a rozstrzygnięcie decyzji organu ma charakter związany. Wskazać przy tym należy, że umieszczenie w pasie drogowym przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych jako rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie bezspornym było, że skarżący uzyskali zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ulicy: [...] we W. w okresie od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] maja 2013 r. w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci przyłącza wodociągowego (decyzja z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]). Na podstawie tego zezwolenia skarżący faktycznie od dnia [...] maja 2013 r. zajęli pas drogowy drogi gminnej poprzez umieszczenia dwóch przyłączy wodociągowych (protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] maja 2012 r.). Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. Z. P. wystąpił do organu pierwszej instancji o przedłużenie decyzji o umieszczeniu w pasie drogowym przyłącza wodociągowego do dnia [...] grudnia 2013 r. i na czas nieokreślony. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) zezwolono skarżącym na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. i na czas nieokreślony. W konsekwencji zatem skarżący w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. zajmowali pas drogowy drogi gminnej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Podkreślić przy tym należy, że skarżący byli zobowiązani do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi na przedłużenie terminu zajęcie pasa drogowego jeszcze przed dniem [...] maja 2014 r., zgodnie z wymogiem art. 40 ust. 1 ustawy. Kolejne natomiast zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej skarżący uzyskali dopiero w dniu [...] października 2013 r. Powyższe ustalenia – bezsporne w rozpoznawanej sprawie, obligowały zatem zarządcę drogi publicznej do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. Podkreślić przy tym należy, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie niewątpliwie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia sankcji administracyjnej uregulowanej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, ponieważ skarżący w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. zajmowali pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Zauważyć dodatkowo trzeba, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia: przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia. Podkreślić także trzeba, że organ administracyjny nie miał obowiązku informowania skarżącego o konieczności przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazać także należy, że dla wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego istotne i decydujące znaczenie miał sam fakt umieszczenia w pasie drogi przyłącza wodociągowego, nieistotne były natomiast powody i okoliczności takiego stanu rzeczy. Powyższe ustalenia obligowały zatem zarządcę drogi publicznej do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. Podkreślić przy tym należy, że organy administracyjne prawidłowo obliczyły wysokość nałożonej kary jako 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy, uwzględniając wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego określonej w uchwale nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta W. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 284, poz. 3106 z późn. zm.). W tym stanie rzeczy, należało stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić