I SA/Gd 667/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 22 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuły wykonawcze oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 21 marca 2014 r. w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...], [...] i [...]. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i rozważania: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając jako wierzyciel, przekazał organowi egzekucyjnemu Naczelnikowi Urzędu Skarbowego celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej tytuły wykonawcze o numerach: [...] z dnia 12 marca 2014 r. wystawiony na E. E., obejmujący należność z tytułu nadmiernego pobrania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w kwocie należności głównej 2.753,57- zł (orzeczenie nr [...] z dnia 26 czerwca 2013 r.); [...] z dnia 13 marca 2014 r. wystawiony na T. R., obejmujący należność z tytułu nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć środowiskowych w kwocie należności głównej 13.264,81,- zł (orzeczenie nr [...] z dnia 6 sierpnia 2013 r.); [...] wystawiony na J. S., obejmujący należność z tytułu nadmiernego pobrania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w kwocie należności głównej 98,49- zł (orzeczenie nr [...] z dnia 21 czerwca 2013 r.). Postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") nie przystąpił do egzekucji w oparciu o ww. tytułu wykonawcze z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela. Rozpoznając odwołanie do powyższego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego stanu sprawy, odniósł się do błędnego oznaczenia wierzyciela w spornych tytułach wykonawczych. Organ, powołując się na odpowiednie przepisy ustawy o ARiMR wskazał, że ustawodawca przyznał Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Organ uznał jednak, że fakt wydania ww. decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie przesądza, że stał się on zarazem wierzycielem dochodzonych należności. Zdaniem organu odwoławczego celem ustalenia kto – Prezes ARiMR, czy kierownik Biura Powiatowego ARiMR – jest, stosownie do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków należy wziąć pod uwagę przepisy m.in. regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalenia należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Powołując się na stosowne przepisy ustawy o ARiMR organ odwoławczy skonstatował, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu podatkowego, strona skarżąca, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że tytuły wykonawcze wystawione przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie spełniają wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w myśl u.p.e.a. wierzycielem jest wyłącznie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy prawa - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nadto, strona skarżąca wywiodła, że Dyrektor Izby Skarbowej naruszył art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej jako "ustawa o ARiMR") poprzez "nieuwzględnienie konstrukcji tego przepisu" i w efekcie błędne przyjęcie, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi strona skarżąca powieliła argumentację zawartą w zażaleniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Strona skarżąca nie zgodziła się z organem odwoławczym jakoby posługiwanie się w tytułach wykonawczych numerem identyfikacji podatkowej NIP ARiMR było potwierdzeniem na to, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie może samodzielnie występować, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowego oznaczenia wierzyciela. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, stanął na stanowisku, że w sytuacji, kiedy właściwym jest w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, może również samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym celem dochodzenia tychże należności. Z kolei organ odwoławczy uznał, że co prawda Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie WSA w Gdańsku, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w tak zarysowanym sporze rację ma organ odwoławczy. Podzielając zatem argumentację prawną Dyrektora Izby Skarbowej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny zobowiązany jest do badania z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei w myśl art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. O tym, że tytuł wykonawczy powinien spełniać rygorystyczne wymogi, co do jego treści przekonuje treść art. 27 u.p.e.a. Jednym z takich wymogów jest obowiązek prawidłowego oznaczenia wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), którym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że Naczelnik Urzędu Skarbowego, nie przystąpił do egzekucji w oparciu o wystawione przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR tytułu wykonawcze o numerach [...], [...] i [...] wobec niespełnienia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a mianowicie z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela, albowiem w tytułach wykonawczych określono jako wierzyciela Kierownika Biur Powiatowego ARiMR a nie Prezesa tejże Agencji. Uznając, że w niniejszej sprawie to Prezes jest wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ARiMR organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych ora kierowników biur powiatowych (art. 8 ust. 2 ustawy o ARiMR). W ramach Agencji wyodrębnia się Centralę Agencji, oddziały regionalne działające w każdym województwie, biura powiatowe działające w każdym powiecie, z tym że w miastach na prawach powiatu nie tworzy się odrębnych biur powiatowych. Oddziałem regionalnym kieruje dyrektor, a biurem powiatowym - kierownik. Dyrektorów oddziałów regionalnych i ich zastępców powołuje i odwołuje Prezes Agencji, a kierowników biur powiatowych i ich zastępców - dyrektor oddziału regionalnego. Co istotne, na co zasadnie zwrócił uwagę Dyrektor Izby Skarbowej, kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Powyższe uprawnienie wynika z art. 29 ustawy o ARiMR. Stosownie bowiem do tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1 tegoż artykułu). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 10). W tym miejscu wskazać należy, że kwestią nieistotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest podnoszony przez stronę skarżącą argument, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie o ARiMR, przyznając Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR uprawnienia organu podatkowego (art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR). Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest bowiem rozstrzygnięcie, czy skarżący może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Strona skarżąca wywiodła, że skoro przysługują jej uprawnienia do ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych to tym samym przysługują jej uprawnienia samodzielnego wierzyciela. Z taką argumentację nie sposób się zgodzić. Otóż, niewątpliwym jest, że ustawodawca przyznał Kierownikom Biur Powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, i takie też decyzje wydał Kierownik Biur Powiatowego ARiMR, tym niemniej należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że celem ustalenia, kto – Prezes ARiMR czy też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest, w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków, należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Ustalając zatem powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 31 ustawy o ARiMR należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczej Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy. Należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy (ust. 2). Potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe (ust. 3). Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (ust. 5 art. 31). Zgodnie natomiast z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji". W kontekście przytoczonych powyżej przepisów kwestią bezsporną pozostaje okoliczność, ze Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jednakże rację ma organ odwoławczy, że nie jest on jednak odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Tym samym za pozbawione podstaw prawnych uznać należało sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak również ustawy o ARiMR. Przyznając rację Naczelnikowi Urzędu Skarbowego oraz Dyrektorowi Izby Skarbowej, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, organ egzekucyjny zobowiązany był do nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o sporne tytułu wykonawcze, uznając, że wystawione tytuły wykonawcze są wadliwe, albowiem nie spełniają wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.