I SA/Wa 121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. P. K., zwrócił się do Prezydenta W. o odtworzenie zaginionego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Prezydent W. umorzył postępowanie wszczęte ww. wnioskiem. Po rozpoznaniu odwołania P. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że kompletne akta nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], ozn. jako hip. Nr [...] nie zaginęły i znajdują się w [...]. Pierwszym dokumentem w aktach jest karta rejestracyjna przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] listopada 1948 r. W aktach tych znajduje się także podanie M. K. z dnia [...] lutego 1952 r. skierowane do [...] o wydanie zaświadczenia ustalającego stan prawny władania powyższą nieruchomością ([...]), celem przedłożenia [...]. Na podaniu tym znajduje się adnotacja opatrzona nieczytelnym podpisem, w której stwierdzono, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony, a orzeczenie administracyjne nie zostało wydane. Adnotacja o tej samej treści znajduje się także na piśmie [..] Spółdzielni [...] z dnia [...] lutego 1952 r., skierowanym do Prezydium Rady Narodowej w W. ([...]). Fakt ten potwierdzają również: zaświadczenie wydane przez [...] Zarząd [...] w dniu [...] lutego 1955 r.([...]); wniosek Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...] skierowany do Państwowego Biura Notarialnego o ujawnienie tytułu własności w Księdze Wieczystej w zbiorze dokumentów nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. jako hip. Nr [...] ([...]); pismo Urzędu [...] z dnia [...] września 1983 r., nr [...] stwierdzające, że budynek położony w W. przy ul. [...] stanowi własność Państwa w związku z niezłożeniem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Następnie, organ pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność niezłożenia wniosku wynika także z orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1952 r., w którym orzeczono o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako Hip. nr [...], wobec nie złożenia wniosku o przyznanie tego prawa ([...]), jak również z ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r., nr [...]. Ponadto, Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. poinformował, że po zbadaniu znajdujących się w [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. rejestrów dekretowych stwierdzono brak zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się zaś do pisma z dnia [..] lipca 1952 r. skierowanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. do [...] Spółdzielni [...], z którego wynika, że wniosek dekretowy został złożony w terminie Prezydent wyjaśnił, że sporządzono je według z góry opracowanego szablonu - typowego dla postępowań dekretowych, nieprawidłowo uzupełnionego – o czym świadczą ww. dowody. Natomiast, ustosunkowując się do wniosku P. K. z dnia [...] lutego 2013 r. o przeprowadzenie rozprawy celem przesłuchania świadka R. S. - synowej dawnej współwłaścicielki nieruchomości J. S. organ pierwszej instancji uznał, iż przeprowadzenie powyższego dowodu jest zbędne, bowiem przekonaniu R. S., że dawni właściciele złożyli w terminie ustawowym wniosek o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] przeczy materiał dowodowy zebrany w sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że w dacie, w której wniosek dekretowy powinien zostać złożony obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). W myśl art.18 wnioskodawca mógł żądać potwierdzenia "odbioru podania", a więc mógł mógł otrzymać potwierdzenie złożenia wniosku dekretowego oraz potwierdzenie wniesienia opłaty manipulacyjnej. Tymczasem, jak podniósł organ, P. K. żadnego dowodu w tym przedmiocie nie przedstawił. W konsekwencji, Prezydent stwierdził, że wobec nie udowodnienia faktu zaginięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], Hip. Nr [...], nie mógł prowadzić postępowania o odtworzenie zaginionego wniosku, a tym samym postępowanie należało umorzyć. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. organ umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729) mogą być podstawą do prowadzenia postępowania o odtworzenie zaginionych akt tylko w przypadku ustalenia zaginięcia całości bądź części tychże akt. Stwierdzenie kompletności akt skutkuje brakiem podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia zaginionych akt. Po rozpoznaniu odwołania P. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, stwierdzając jednak, że zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2010 r. Kolegium wskazało, że objęcie w posiadanie przez W. nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...] nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1949 r. ([...]) i od wskazanej daty rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości określony w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tymczasem, z akt sprawy bezspornie wynika, że wniosek taki nie został złożony a strona nie przedłożyła żadnego dowodu, z którego wynikałyby odmienne ustalenia faktyczne. W ocenie Kolegium, nie potwierdza tego faktu również wskazane przez P. K. pismo z dnia [...] lipca 1952 r. skierowane przez Prezydium Rady Narodowej w W. do [...] Spółdzielni [...], z którego treści wynika, że "wniosek dekretowy odnośnie nieruchomości położonej przy ul. [...] został zgłoszony w ustawowym terminie i nie został dotychczas rozpatrzony", albowiem wszystkie inne dokumenty zgromadzone w sprawie temu przeczą. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniając wniosek strony o przesłuchanie świadka R. S. organ dwukrotnie wyznaczał termin przesłuchania, tj. na dzień [...] października i [...] października 2013 r., jednakże pomimo prawidłowego powiadomienia świadek się nie stawiła. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że bez wątpienia zeznania świadka R. S. miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem jako naoczny świadek wydarzeń związanych z przejęciem nieruchomości posiada wiedzę na temat podejmowanych przez członków rodziny działań zmierzających do odzyskania nieruchomości. W świetle powyższego, w jego ocenie, za nieuzasadnioną i niezgodną z przepisami uznać należy rezygnację organu z przesłuchania powołanego świadka. Tym bardziej, iż nieobecność R. S. na rozprawie, na której miała składać zeznania, była usprawiedliwiona. Ponadto, jak stwierdził skarżący, należy mieć na uwadze, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają organom rozpoznającym sprawę szczególne uprawnienia w przypadku nieusprawiedliwionego niestawiennictwa świadka, a których zastosowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaniechało. Obowiązek przeprowadzenia z urzędu dochodzenia, w którym nie wolno pominąć żadnej okoliczności, która może mieć znaczenie dla ustalenia treści zaginionych lub zniszczonych akt, nakłada ponadto na organ prowadzący postępowanie art. 726 k.p.c., który winien być stosowany w razie zniszczenia lub zaginięcia akt, zgodnie z zasadą wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1438/96. W ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniom organu administracji, z akt sprawy nie wynika bezspornie, iż wniosek o przyznanie własności czasowej nie został złożony. Przeczy temu znajdująca się w aktach sprawy korespondencja prowadzona pomiędzy Prezydium Rady Nadzorczej W. a [...] Spółdzielnią [..] (pismo z dnia [...] lipca 1952 roku, znak: [...]), z treści której wynika, że przedmiotowy wniosek złożony został w terminie i nie został jeszcze rozpoznany. Korespondencja ta jest szczególnie istotna, bowiem była prowadzona pomiędzy organem uprawnionym do rozpatrywania wniosków dekretowych a podmiotem, który nie był stroną postępowania dekretowego, co winno przesądzać o jego obiektywności. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Istota spory w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy materiał dokumentacyjny sprawy stanowił podstawę do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji w przedmiocie odmowy odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie omawianej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. O ile w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. sugerowano stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944), o tyle obecnie właściwe byłoby korzystanie przez organ administracyjny – również w drodze analogii – z przepisów działu IX p.p.s.a. Tak też powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1710/08, niepubl.; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08, LEX nr 518021) - B.Gruszczyński (w:), B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005, s. 660. Zgodnie z treścią art. 288 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a" odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. Akta można zatem odtworzyć, gdy są spełnione określone przesłanki - akta zaginą lub zostaną zniszczone w całości lub w części. Zauważyć należy, iż akta własnościowe nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako hip. Nr [...] są kompletne, nie zaginęły i dołączone są do pozostałych akt administracyjnych, które wraz ze skargą przesłano do sądu. Załączone akta własnościowe są w oryginale. A skoro tak, słusznie organ odwoławczy uznał, że Prezydent W. miał podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku P. K., a nie do umorzenia postępowania w sprawie. Prawidłowo także Kolegium uznało, że ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji jednoznacznie wskazują na okoliczność, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...] przez właścicieli dekretowych nie został złożony. Zdaniem Sądu, organy administracji trafnie wyjaśniły ujawnione różnice w zakresie powyższej okoliczności faktycznej wynikające z pisma Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1952 r. skierowanego do [...] Spółdzielni [...], z uwzględnieniem oceny wartości dowodowej poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. I tak, w ocenie Sądu istotne jest w sprawie, że orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w W. orzekło o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako Hip. nr [...], właśnie wobec niezłożenia wniosku o przyznanie tego prawa ([...]), zaś w odwołaniach z dnia [...] kwietnia 1952 r. sami współwłaściciele nieruchomości dekretowej M. K. i J. S. na okoliczność złożenia wniosku dekretowego w terminie nie wskazywali. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1952 r. utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [..] marca 1952 r., nie znajdując podstaw do jego zmiany. Następnie, decyzja z dnia [...] kwietnia 1952 r. kontrolowana była w postępowaniu nadzorczym, w wyniku którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [..] maja 2001 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. w określonej w akcie notarialnym części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził nieważność tej decyzji. Należy zauważyć, że decyzja nadzorcza z dnia [...] maja 2001 r. wydana została po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 136/98, który to kontrolował zapadłe wcześniej w sprawie decyzje nadzorcze, tj. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. i z dnia [...] sierpnia 1997 r. - obie uchylając. Zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu oznaczał bezprzedmiotowość orzekania w zakresie własności czasowej. Powyższe oznacza, że okoliczność niezłożenia wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie była również niesporna dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2001 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy postępowanie w sprawie rozpoznania wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. zostało zawieszone postanowieniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. - do czasu ustalenia kręgu następców prawnych, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania. Wynik tego postępowania nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygania w kwestii wniosku P. K. (następcy prawnego M. K.) o odtworzenie wniosku dekretowego. Również analiza pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach własnościowych nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że właściciele nieruchomości [...] wniosku dekretowego o przyznanie do niej prawa własności czasowej nie składali. Potwierdza to adnotacja urzędowa na podaniu M. K. z dnia [...] lutego 1952 r. oraz na piśmie [...] Spółdzielni [...] z dnia [...] lutego 1952 r. Za powyższym przemawia także treść zaświadczenia [...] Zarządu [...] z dnia [...] lutego 1955 r., wniosek Urzędu [..] z dnia [..] kwietnia 1975 r., oraz pismo Urzędu [...] z dnia [...] września 1983 r. Także badanie rejestrów dekretowych znajdujących się w [...] nie doprowadziło do odmiennych ustaleń (pismo [...] Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.). W tym stanie sprawy, zarzuty P. K. podniesione w skardze nie są usprawiedliwione, zaś wyjaśnienia Kolegium w ich zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał za wystarczające, w tym także odnośnie zarzutu zaniechania przesłuchania świadka R. S. Zgodnie bowiem z art. 296 § 1 p.p.s.a. (stosowanym w grodze analogii w w niniejszym postępowaniu) "Niezależnie od oświadczeń i wniosków sąd przeprowadza z urzędu dochodzenia, nie pomijając żadnej okoliczności, która może mieć znaczenie dla ustalenia treści zaginionych lub zniszczonych akt. Sąd bierze pod uwagę wpisy do repertoriów i innych ksiąg biurowych. Sąd może też przesłuchać w charakterze świadków sędziów, prokuratorów, protokolantów, pełnomocników stron i inne osoby, które uczestniczyły w postępowaniu lub które mogą wypowiedzieć się co do treści akt, jak również może zarządzić przesłuchanie stron." Zgodnie zaś § 2 powołanego przepisu do przeprowadzenia dowodów, o których mowa w § 1, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Dochodzenie, o którym mowa w komentowanym przepisie, jest namiastką postępowania dowodowego. W ramach dochodzenia może występować wprawdzie duża elastyczność, gdyż formy poszukiwania środków dowodowych nie zostały sformalizowane, jednakże należy mieć na względzie, iż ustawodawca w korzystaniu z wyżej wskazanych środków dowodowych pozostawił sądowi (organowi) luz decyzyjny, o czym świadczy zwrot "może". W niniejszej sprawie wnioskodawca konsekwentnie wskazywał, że R. S. jest naocznym świadkiem wydarzeń związanych z przejęciem nieruchomości na rzecz Gminy oraz posiada wiedzę na temat podejmowanych przez członków rodziny działań zmierzających do odzyskania nieruchomości. Jednakże należy podkreślić, że akta administracyjne (w tym własnościowe) nieruchomości [...] jakkolwiek wskazują na działania następców prawnych związane ze stwierdzeniem nieważności orzeczeń administracyjnych z 1952 r., z domaganiem się zwrotu nieruchomości, czy też odszkodowania, to z drugiej strony niewątpliwie wskazują (tak jak trafnie ustaliły to organy administracji), że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony. Stan ten też, przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu zapadłym w dniu 11 stycznia 2001 r. A skoro tak, Kolegium - po dwukrotnym wezwaniu R. S., celem przesłuchania – uprawnione było do odstąpienia zastosowania tego środka dowodowego. Organ bowiem nie jest związany swym postanowieniem dowodowym i ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału (art. 240 § 1 i art. 233 § 1 k.p.c.). W konsekwencji, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8