IV SA/Wa 948/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej B. G. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 856) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej kpa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej jako SKO / organ) utrzymało w mocy decyzję administracyjną Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r, którą nakazano B.G. - właścicielce gruntu oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...], położonego w miejscowości L. , gmina L. - wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez: 1) wykonanie w nowo wybudowanym murku oporowym (podmurówce pod ogrodzenie) czterech otworów o średnicy 15 cm w miejscach odpowiadających otworom wykonanym przez Państwa G. i L.H. z jednoczesnym ich odblokowaniem, 2) wykonanie zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu tj. ze spadkiem w kierunku działki nr [...] systemu drenażowego polegającego na wykonaniu jednego zbiorczego przewodu drenarskiego, do którego należy włączyć przewody, których końcówki należy umieścić w wykonanych w murku oporowym (podmurówce pod ogrodzenie) otworach. W decyzji wskazano, że zbiorczy przewód drenarski o średnicy 110 mm należy umieścić w wykopie wyścielonym geowłókniną przy zachowaniu rzędnych dna systemu drenażowego, które nie mogą być wyższe od 141,2 m npm, a przy tym przewód drenarski należy obsypać materiałem filtracyjnym tj. żwirem o granulacji 16-32 mm. Zalecono także, że system należy wykonać tak, aby przewód drenarski i materiał filtracyjny znajdowały się w otulinie z geowłókniny. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że właścicielka działki nr [...] w m. L. w dniu 18 lipca 2012 r. wysypała gruz w miejscu cieku wodnego a następnie nawiozła na swoją nieruchomość ziemię podnosząc w ten sposób powierzchnię jej terenu w stosunku do działki nr [...]. Dodatkowo B.G. (dalej jako skarżąca) wykonała na swojej działce prace polegające na postawieniu przy istniejącej podmurówce podmurówki o długości 23,5 m, której wysokość względem tej już istniejącej podmurówki wynosi od 10 do 25 cm. Skarżąca zabetonowała też przepusty w podmurówce ogrodzenia posadowionego pomiędzy działkami nr [...] i [...], blokując w ten sposób swobodny spływ wód opadowych i roztopowych. Działania te spowodowały istotną zmianę stosunków wodnych w obszarze działek nr [...] i [...] (widoczne zastoiska wodne), co skutkuje niemożliwym użytkowanie ww nieruchomości w sposób dotychczasowy. Ustalenia powyższe oparto na dwukrotnych oględzinach spornych nieruchomości oraz na opinii biegłego. W uzasadnieniu decyzji SKO podano, iż podstawę prawną decyzji stanowi art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( Dz. U. 2012, poz.145 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Według SKO przepis ten zawiera upoważnienie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.G. (skarżąca) zarzucając jej naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 7, art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2013 r. w całości; i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podała, że opinię w sprawie sporządził biegły z uprawnieniami geologa a więc osoba bez wystarczających kompetencji do prawidłowej oceny ww bardzo złożonego zjawiska przyrodniczo-technicznego, które jej zdaniem wymaga wiedzy specjalistycznej. Według skarżącej opinia biegłego z zakresu geologii może stanowić jedynie materiał pomocniczy do wykorzystania przez specjalistę z zakresu melioracji wodnych. Dalej skarżąca zarzuciła, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, m. in.: nie ustalono czasookresu i dokładnego zakresu robót wykonanych na działce skarżącej nr ew. [...] oraz tego w jakim stopniu zmieniło to dotychczasowe naturalne ukształtowanie terenu i użytkowanie gruntu; nie ustalono też, czy zjawisko zalewania działek, a więc domniemywanej zmiany stanu wody na gruncie dotyczy tylko działek nr ew. [...] i [...] czy też odnosi się do większego obszaru zlewni przy uwzględnieniu jej ukształtowania; w jakich okresach intensyfikuje się zjawisko, czy jest to proces ciągły okresowy, czy też epizodyczny, i czy nie mają na to wpływu występujące opady deszczu o charakterze nawalnym (pozyskanie danych meteorologicznych o opadach). Według skarżącej kilkakrotnie przywoływany system drenarski dla terenu działek nr ew. [...] i [...] jest nie do przyjęcia z uwagi na to, że na tym obszarze w ogóle on nie występuje. Ponadto przez działkę nr [...] nie przebiega i nigdy nie przebiegał ciek wodny, a cały teren zlewni wymaga melioracji. Skarżąca twierdzi, że obecne ukształtowanie powierzchni gruntu na przedmiotowych działkach nie zostało w żaden sposób zmienione i odpowiada naturalnemu, pierwotnemu ukształtowaniu terenu (zmieniło się jedynie dotychczasowe użytkowanie z gruntów ornych na pastwiska i łąki). Według skarżącej organ niezasadnie skupił uwagę tylko na robotach związanych z nowym zagospodarowaniem terenu działki nr [...], gdy tymczasem na działce nr [...] i działce nr [...] wykonano wodociąg, dla którego wykopy ze względu na przemarzanie gruntu musiały być wykonane do głębokości ponad 1,6 m na szerokość pasa technologicznego do 10 m. Nadto zarzuciła, że organ odwoławczy nie zauważył, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy L. nie podaje terminu do zrealizowania nakazu oraz nie wskazuje przesłanek w zakresie regulacji formalno-prawnych do zrealizowania nakazu a przez to nie wiadomo, czy ma być opracowany projekt wykonawczy, czy też projekt budowlany, nie jest też znany zakres jego uzgodnienia, kto ma nadzorować roboty, jak i kto ma dokonać odbioru robót. Najpoważniejszą wątpliwość skarżącej budzi to, że organ nie wziął pod uwagę sposobu odprowadzania wód z drenowania - organy w swoich decyzjach nie wskazały odbiornika wód, jedynie wskazały kierunek ich odprowadzenia, czyli w kierunku pasa drogi powiatowej i podniosła, że łączenie funkcji odprowadzalnika z urządzeń melioracji rolnych i odbieralnika wód z systemu odwodnienia dróg publicznych jest prawnie niedopuszczalne. Nadto według skarżącej organ nie odniósł się do tego, czy wykonanie przez Państwa H. otworów w fundamencie ogrodzenia służące do odprowadzania wód z działki nr [...] na działkę nr [...] jest prawidłowe i zgodne z prawem i czy posiadają oni zgodę na zastosowanie takiego rozwiązania zwłaszcza, że Prawo wodne zabrania kierowania wód na działki sąsiednie. Zarzuciła też, że właściciele nieruchomości sąsiedniej – p.H. - nie udowodnili poniesienia szkody. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego - z powodu niewykonalności. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. 2012, poz. 145) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na swoim gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W orzecznictwie za działania, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymienia się np.: zmianę naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: poprzez nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu bądź zasypanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości z negatywnym skutkiem dla właściciela/li nieruchomości sąsiednich. Organ prowadzący postępowanie winien jednoznacznie ustalić przyczyny stanu rzeczy zaistniałego na nieruchomości wnioskodawcy a następnie określić, czy ów zaistniały stan rzeczy jest wynikiem działania właściciela bądź właścicieli nieruchomości sąsiednich i czy jest on podstawą do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przy czym dla oceny zaistnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie nie jest konieczne, aby w dacie wydania decyzji występował stan zalania gruntów wodami opadowymi. Gdy chodzi o kontrolowane postępowanie, to trzeba przede wszystkim podkreślić, że co do zasady sprawę badano dwukrotnie. W zakresie naruszenia stosunków wodnych pierwotnie toczyło się postępowanie z wniosku skarżącej, w sprawie Nr [...] – dnia [...] października 2012r. zapadła decyzja odmawiająca nałożenia na uczestników H. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W sprawie niniejszej nie tylko dokonano oględzin spornych gruntów, ale w kolejnych etapach, poza każdorazowo przeprowadzanymi oględzinami stanowisko w sprawie zajął biegły wydając stosowną opinię. Przebieg prowadzonego postępowania, stanowiska stron, ustalenia organu i argumentację oraz przedstawienie stanu prawnego - punkt po punkcie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy niewątpliwie jednym z powodów podtopienia działki nr [...] jest spiętrzenie na niej wód opadowych i roztopowych w wyniku prac wykonanych przez skarżącą. Okoliczność ta, w świetle dokumentacji złożonej do akt, w tym zwłaszcza opinii biegłego i dokumentacji zdjęciowej – nie budzi wątpliwości. Ogrodzenie wybudowane przez skarżącą uniemożliwia odpływ wody z nieruchomości uczestników postępowania ale także powoduje znaczne podtopienia na nieruchomości skarżącej – uniemożliwia bowiem odpływ wody także z jej nieruchomości zgodnie z naturalnym kierunkiem nachylenia gruntu. Wbrew twierdzeniem skarżącej, zarówno oględziny, opinia biegłego jak i przedstawienie przez obie strony zdjęcia dokumentujące stan faktyczny – nie dają podstaw do twierdzenia, że podtopienia nieruchomości sąsiedniej czy też nieruchomości samej skarżącej są zjawiskiem incydentalnym wynikającym np. z kumulacji opadów w krótkim czasie. Argumenty skarżącej nie zostały w tym zakresie w żaden sposób uprawdopodobnione, zaś złożona do akt sądowych prywatna opinia nie mogła być dopuszczona przez Sąd jako dowód w sprawie. Stosownie bowiem do art. 106 § 3 ppsa Sąd wyjątkowo może przeprowadzić dowód ale jedynie z dokumentu a opinia sporządzona na zlecenie strony dokumentem nie jest. Nie sposób też przyjąć, że organy nie ustaliły daty działań skarżącej, skoro w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie wskazano na konkretne działania podjęte w konkretnym czasie i odpowiadające temu skutki powiązane bezpośrednim związkiem przyczynowo-skutkowym. Dla wyniku sprawy istotne jest, że skarżąca nie kwestionuje, że na działkę będącą jej własnością nawiozła ziemię podnosząc teren, okoliczność ta została przyznana na rozprawie głównej. Skarżąca nie kwestionuje również, że zamurowała istniejące uprzednio w ogrodzeniu otwory umożliwiające naturalny spływ wód, oraz że ogrodzenie to (podmurówkę) podniosła. Pomimo to skarżąca kwestionuje ustalenia organu administracji, stanowisko właścicieli nieruchomości sąsiedniej; a w szczególności kwestionuje opinię biegłego choć te ostatnie zarzuty są natury czysto formalnej – gdyż sprowadzają się do podważenia kompetencji i wykształcenia biegłego a nie wniosków opinii przez niego wydanej. Innymi słowy – gdy chodzi o opinię biegłego skarga nie zawiera istotnych zarzutów merytorycznych. Nade wszystko, według skarżącej – przyczyną zaistniałej na gruncie sytuacji jest działanie uczestników, choć, co sama jednocześnie przyznała, w tym zakresie organy administracji prowadziły osobne postępowanie, zakończone ostateczną decyzją, a postępowanie to nie potwierdziło jej zarzutów. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że co do zasady podlegające kontroli sądowej postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Słuszne są wnioski organu wyciągnięte w oparciu o dokonane ustalenia a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząca się zarówno do opinii biegłego jak i podstawy prawnej decyzji – nie budzi zastrzeżeń sądu. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był stan wody na gruncie przed dokonaniem zmian, czy i kiedy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, a w szczególności czy dokonane zmiany wywołały szkody na sąsiednich gruntach. [por. wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2011 r., w sprawie II SA/Łd 1101/2011, LexPolonica nr 3881747, http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Powyższe wytyczne w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zostały wypełnione. Zaskarżona decyzja zawiera wskazanie podstawy faktycznej jak i wyjaśnia stan prawny sprawy. Zarzuty skarżącej wskazujące na "złożoność zjawiska przyrodniczego" oraz na kilka przyczyn stwierdzonego przez organ stanu rzeczy nie mogą mieć wpływu na decyzję organu. Argumentów skarżącej nie można wykorzystać zatem jako przyzwolenia na jej działania skoro z okoliczności sprawy wynika w sposób niewątpliwy, że działanie to spowodowało zaostrzenie dotychczasowego niekorzystnego stanu stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. W tym kontekście należy podkreślić, że kompetencje organów administracji, o jakich mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne, mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej, czyli funkcji administracji związanych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia. Takie przesłanki działania administracji na gruncie powołanego przepisu obligują właściwy organ do reakcji na naruszenie przez właściciela nieruchomości stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, pozostawiając gestii organu jedynie wybór środków naprawczych (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/2007 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2135/2011, LexPolonica nr 7296907, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym niemniej zaskarżona decyzja została przez Sąd uchylona z uwagi na nieokreślenie terminu, w jakim skarżąca winna wykonać nałożone na nią obowiązki. Decyzja nakazująca określone działanie powinna wskazywać sposób, w jaki przywrócenie stosunków wodnych ma nastąpić, tzn. musi określać konkretną czynność czy prace, jakie zobowiązany podmiot ma wykonać gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie możliwe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji jak również nieskuteczna będzie kontrola jej wykonania. Organ nie może nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień. Do niezbędnych elementów tego typu nakazujących określone działanie decyzji należy zatem zaliczyć termin, w jakim strona winna wykonać wynikające z decyzji obowiązki. Słuszny jest zatem zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja poprzez niewskazanie terminu wykonania obowiązku nie nadaje się do egzekucji. Nie można mówić tu o niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 kpa czyli o niewykonalności o charakterze trwałym, bo w istocie owa "niewykonalność" w przedmiotowej sprawie sprowadza się do nieprecyzyjnego określenia obowiązku. Zaskarżoną decyzją nakazano skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego polegającego na wykonaniu w nowo wybudowanym murku oporowym czterech otworów o średnicy 15 cm w miejscach odpowiadających poprzednim otworom oraz wykonanie systemu drenażowego zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu tj. ze spadkiem w kierunku działki nr [...]. Decyzja nie określa terminu wykonania ww obowiązków a więc uniemożliwia organom administracji realną kontrolę wywiązania się z nakazów określonych w akcie administracyjnym. W konsekwencji, skoro nie określono w sposób prawidłowy obowiązku strony – Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o 145 ust. 1 lit. c ppsa, gdyż stwierdzone wyżej uchybienie proceduralne miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).