II GSK 2944/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "J." Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 262/14 w sprawie ze skargi "J." Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. o sygn. akt III SA/Gl 262/14 oddalił skargę "J." Spółki z o.o. w R. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. (dalej jako Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2013 r. umarzającą wznowione postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), zakazującego zmiany miejsc urządzania gry, odmówił Spółce zmiany zezwolenia z dnia [...] maja 2004 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej jednego punktu gry poprzez zastąpienie go nową lokalizacją. Wnioskiem z [...] października 2012 r. Spółka wystąpiła do organu o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Jako podstawę wznowienia powołała wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE albo Trybunał) z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11 (LEX nr 1170754) i uznała, że art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu unormowań dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337; dalej: dyrektywa 98/34/WE) i jako nienotyfikowany Komisji Europejskiej nie może być stosowany, więc decyzja z [...] kwietnia 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 221, art. 233 § 1 pkt 1 i art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 8 u.g.h., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą umorzył jako bezprzedmiotowe, wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor stwierdził, że zezwolenie z dnia [...] maja 2004 r. zostało Spółce udzielone na 6 lat (pkt 8 zezwolenia) i wygasło z dniem [...] maja 2010 r. Organ uznał, że konsekwencją wygaśnięcia zezwolenia zawartego w decyzji jest wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, w związku z czym brak jest możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku Spółki w zakresie jego zmiany i wydania decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji gdy przestał istnieć przedmiot postępowania, bo zezwolenie wygasło, postępowanie z wniosku Spółki o wznowienie postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] kwietnia 2010 r. stało się bezprzedmiotowe. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem i stwierdził, że w sytuacji gdy decyzja ostateczna istnieje w sensie formalnym (nie została usunięta z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności), ale wygasła to zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Sąd wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego decyzją o odmowie zmiany innej decyzji, a więc rozstrzygnięcia o charakterze akcesoryjnym w stosunku do tego pierwszego, z nim związanego i zależnego od jego bytu. W sytuacji zatem, gdy wygasła już decyzja "podstawowa" wówczas wygasła także decyzja "dodatkowa", kończąca postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Tym samym brak było przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia już w dacie złożenia wniosku o wznowienie, bo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach z dnia [...] maja 2004 r. zostało udzielone na sześć lat i z dniem [...] maja 2010 r. wygasło. Zdaniem Sądu na prawidłowość powyższego stanowiska wskazuje okoliczność, że instytucja wznowienia postępowania nie istnieje sama dla siebie, ale jest uruchamiana z założeniem, że może doprowadzić do wzruszenia i zmiany wydanych uprzednio decyzji, jeśli postępowanie poprzedzające ich wydanie było dotknięte enumeratywnie wymienionymi wadami. W tej sprawie nie mogło dojść do powtórnego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej Spółki o zmianę miejsca prowadzenia działalności wobec wygaśnięcia zezwolenia. Za przyjęciem tej koncepcji przemawiają także względy ekonomiki procesowej, bo nie ma potrzeby wznawiania postępowania, angażowania organu i strony w postępowanie wznowieniowe skoro od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie wiadomo, że takie postępowanie nie może doprowadzić do żadnego materialnego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu załatwienie sprawy przez organ w trybie art. 208 o.p. narusza ten przepis, ponieważ postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w jego toku, lecz było niedopuszczalne już w dacie złożenia wniosku o wznowienie. Tym niemniej naruszenie przepisów procesowych Sąd uznał za uchybienie nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wynika to z tego, że niezależnie od tego, czy organ wydałby rozstrzygnięcie oparte na niedopuszczalności wznowienia, czy też wznowił postępowanie, a następnie je umorzył jako bezprzedmiotowe, tak jak to uczynił, to w obu przypadkach byłyby to rozstrzygnięcia jedynie formalne i w żaden sposób nie odnoszące się do istoty sprawy, tak jak rozumie ją skarżąca Spółka, czyli ewentualnego stwierdzenia wadliwości decyzji w przedmiocie odmowy zmiany miejsca urządzania gier w kontekście tez wyrażonych w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Sąd podkreślił, iż nawet przyjmując, że wznowienie jest dopuszczalne (spełnienie przesłanek podmiotowych, przedmiotowych i zachowanie terminu do złożenia przez stronę wniosku) oraz że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, na skutek czego organ uchyliłby decyzję ostateczną odmawiającą zmiany zezwolenia, to i tak byłby zobowiązany do umorzenia postępowania w sprawie. Na skutek uchylenia decyzji ostatecznej, której dotyczył wniosek o wznowienie ponownie otworzyłaby się kwestia wniosku o zmianę zezwolenia, które wygasło wobec upływu czasu, na jaki zostało udzielone, więc orzekanie w tym przedmiocie także byłoby bezprzedmiotowe. WSA uznał wobec powyższego, że umorzenie postępowania wznowionego na podstawie art. 208 o.p. prowadzi do tych samych skutków procesowych i materialnych, bowiem i tak nie można by orzekać w przedmiocie zmiany wygasłego zezwolenia. W konsekwencji WSA doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja, mimo że narusza przepisy postępowania, to naruszenie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku oraz uchylenia decyzji obydwu instancji, a ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa procesowego co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, a to w szczególności art. 165a oraz art. 208 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcie "z góry", że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie (art. 208 o.p.), a tym samym mija się z celem prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. Ponadto doszło do dalszych naruszeń, o których była mowa w skardze, jednakże ze względu na formalne przyczyny oddalenia skargi należy jedynie podnieść, że naruszenie polegało na braku odniesienia się przez "Sąd mianowicie instancji do zarzutów materialnych.". Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie bez znaczenia jest ustalenie czy ustawa o grach hazardowych może być stosowana, czy też nie w stanie faktycznym tej sprawy. Nie można przyjąć i "z góry" założyć, że nie jest możliwe udzielenie zezwolenia, a tym samym ewentualne postępowanie byłoby bezprzedmiotowe. Dopiero przeprowadzone postępowanie pozwoli na wydanie odpowiedniej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie było bezsporne, że skarżąca Spółka wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą to decyzją odmówiono stronie skarżącej zmiany zezwolenia z dnia [...] maja 2004 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach udzielonego na okres 6 lat, tj. do dnia [...] maja 2010 r. To ostatnie zezwolenie wygasło z upływem terminu na jaki zostało udzielone, a więc z dniem [...] maja 2010 r. Tak więc w chwili złożenia wniosku z dnia [...] października 2012 r. o wznowienie postępowania, to zezwolenie już nie istniało, a zatem nie istniał przedmiot postępowania. Nie mogło zatem dojść do powtórnego merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej o zmianę miejsc prowadzenia działalności wobec wygaśnięcia zezwolenia. Tymczasem organ wznowił postępowanie, a następnie zaskarżonym postanowieniem to postępowanie umorzył – na podstawie art. 208 § 1 o.p. – jako bezprzedmiotowe. Stąd Sąd I instancji trafnie zauważył, że takie załatwienie sprawy przez organ narusza ten przepis, bo postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w jego toku, lecz było niedopuszczalne już w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że to uchybienie organu w zakresie naruszenia art. 208 § 1 o.p. nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.], gdyż niezależnie od tego, czy organ wydałby prawidłowe orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 165a § 1 o.p., czy też jak to uczynił w niniejszej sprawie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, to i tak w obu przypadkach są to rozstrzygnięcia jedynie formalne, które w żaden sposób nie mogły doprowadzić do oczekiwanej przez stronę skarżącą zmiany zezwolenia na prowadzenie gier, które – jak już była o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań – w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania już nie istniało. W tej sytuacji jest rzeczą oczywistą, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie mógł odnosić się "do zarzutów materialnych", gdyż ta "materia" w dacie orzekania przez organ już nie istniała. Nie były to też założenia "z góry" – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – lecz wynikały z bezspornego stanu faktycznego sprawy. Z przytoczonych powodów Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.