II GSK 2928/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "J." Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 264/14 w sprawie ze skargi "J." Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 16 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 264/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę "J." Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] października 2012 r. "J." Spółka z o.o. w R. zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] kwietnia 2010 r., którą odmówiono zmiany zezwolenia z [...] maja 2004 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K. umorzył jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy powyższą decyzję. WSA w G. oddalił skargę na powyższą decyzję. W ocenie Sądu orzekającego, w sytuacji gdy decyzja ostateczna istnieje w sensie formalnym (nie została usunięta z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności), ale wygasła, zachodzi przypadek niedopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych. Sąd uwzględnił bowiem okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego decyzją o odmowie zmiany innej decyzji, a więc rozstrzygnięcia o charakterze akcesoryjnym w stosunku do tego pierwszego, z nim związanym i zależnym od jego bytu. Uznał, że skoro wygasła już decyzja "podstawowa" wówczas wygasła także decyzja "dodatkowa", kończąca postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Tym samym brak było przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia już w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania ([...] października 2012 r.), albowiem zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach udzielone decyzją z [...] maja 2004 r. zostało udzielone na sześć lat i z dniem [...] maja 2010 r. wygasło. WSA podkreślił, że instytucja wznowienia jest uruchamiana z założeniem, że może doprowadzić do wzruszenia i zmiany wydanych uprzednio decyzji, jeśli poprzedzające ich wydanie postępowanie było dotknięte enumeratywnie wymienionymi wadami, co było niemożliwe w niniejszej sprawie wobec wygaśnięcia zezwolenia. W ocenie Sądu w tym stanie sprawy wszczęcie postępowania wznowieniowego, a następnie jego umorzenie w trybie art. 208 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej o.p.) narusza ten przepis, albowiem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w jego toku, lecz było niedopuszczalne już w dacie złożenia wniosku w tym przedmiocie. Tym niemniej naruszenie przepisów procesowych uznano za uchybienie nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ponieważ niezależnie od tego, czy organ wydałby rozstrzygnięcie oparte na niedopuszczalności wznowienia, czy też wznowił postępowanie, a następnie je umorzył jako bezprzedmiotowe, to w obu wypadkach byłyby to rozstrzygnięcia jedynie formalne i w żaden sposób nieodnoszące się do istoty sprawy tak jak rozumie ją strona skarżąca – ewentualnego stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zmiany miejsca prowadzenia działalności w zakresie organizacji gier w kontekście tez wyrażonych w powołanym wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. Zdaniem WSA nawet po przyjęciu, iż wznowienie jest dopuszczalne (spełnienie przesłanek podmiotowych, przedmiotowych i zachowanie terminu do złożenia przez stronę wniosku) oraz zaistniały w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, na skutek czego organ uchyliłby decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności (które to założenie Sąd uczynił jedynie hipotetycznie), to i tak byłby zobowiązany do umorzenia postępowania w sprawie. Na skutek uchylenia decyzji ostatecznej, której dotyczył wniosek o wznowienie a odmawiającej zmiany miejsca prowadzenia działalności, ponownie stałaby się otwarta kwestia wniosku o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które wygasło wobec upływu czasu, na jaki zostało udzielone, tj. z dniem [...] maja 2010 r., a zatem orzekanie w tym przedmiocie także byłoby bezprzedmiotowe. Wobec tego umorzenie postępowania wznowionego na podstawie art. 208 o.p., co miało miejsce w sprawie, prowadzi do tych samych skutków nie tylko procesowych, ale i materialnych, co odmowa wznowienia postępowania, gdyż i tak nie można orzekać w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W konsekwencji powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja - jakkolwiek narusza przepisy postępowania - to jednak to naruszenie jako nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy nie uzasadniało uznania skargi za zasadną. Za niezasadny Sąd uznał zarzut pozbawienia strony prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie kontroli poddane było rozstrzygnięcie ściśle procesowe i organy nie wydawały orzeczenia opartego o przepisy materialne, Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutów skargowych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczącego ustawy o grach hazardowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, a to w szczególności art. 165a oraz 208 o.p. poprzez przyjęcie "z góry", że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie (art. 208 o.p.), a tym samym mija się z celem prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. Ponadto, w ocenie skarżącej, doszło do dalszych naruszeń, o których była mowa w skardze, jednakże ze względu na formalne przyczyny oddalenia skargi podniesiono jedynie, że naruszenie polegało na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów materialnych. Zdaniem spółki Sąd błędnie uznał, że stan faktyczny pozwala na zastosowanie art. 165a i art. 208 o.p. Nie bez znaczenia jest bowiem ustalenie, czy ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 471; dalej u.g.h.) może być stosowana. W ocenie skarżącej nie można przyjąć "z góry", że nie jest możliwe udzielenie zezwolenia, a tym samym ewentualne postępowanie byłoby bezprzedmiotowe. Dopiero przeprowadzone postępowanie pozwoli na wydanie odpowiedniej decyzji. Skarżąca stwierdziła, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym i nie oznacza, że nie powinno być ono prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie było bezsporne, iż skarżąca Spółka wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą to decyzją odmówiono stronie skarżącej zmiany zezwolenia z dnia [...] maja 2004 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach udzielonego na okres 6 lat, tj. do dnia [...] maja 2010 r. To ostatnie zezwolenie wygasło z upływem terminu na jaki zostało udzielone, a więc z dniem [...] maja 2010 r. Tak więc w chwili złożenia wniosku z dnia [...] października 2012 r. o wznowienie postępowania, to zezwolenie już nie istniało, a zatem nie istniał przedmiot postępowania. Nie mogło zatem dojść do powtórnego merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej o zmianę miejsc prowadzenia działalności wobec wygaśnięcia zezwolenia. Tymczasem organ wznowił postępowanie, a następnie zaskarżonym postanowieniem to postępowanie umorzył – na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej – jako bezprzedmiotowe. Stąd Sąd I instancji trafnie zauważył, iż takie załatwienie sprawy przez organ narusza ten przepis, albowiem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w jego toku, lecz było niedopuszczalne już w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż to uchybienie organu w zakresie naruszenia art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), gdyż niezależnie od tego, czy organ wydałby prawidłowe orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, czy też jak to uczynił w niniejszej sprawie umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, to i tak w obu przypadkach są to rozstrzygnięcia jedynie formalne, które w żaden sposób nie mogły doprowadzić do oczekiwanej przez stronę skarżącą zmiany zezwolenia na prowadzenie gier, które – jak już była o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań – w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania już nie istniało. W tej sytuacji jest rzeczą oczywistą, iż – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie mógł odnosić się "do zarzutów materialnych", gdyż ta "materia" w dacie orzekania przez organ już nie istniała. Nie były to też założenia" z góry" – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – lecz wynikały z bezspornego stanu faktycznego sprawy. Z przytoczonych powodów Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.