II GSK 13/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 337/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 września 2014 r., oddalił skargę A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: ARiMR) we W. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. I Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. ustalił A. S. (dalej: skarżąca) kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 114 220,65 zł. Następnie wskutek uchylenia tego rozstrzygnięcia, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności na 114 220,65 zł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję z [...] stycznia 2014 r. i jednocześnie ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 98 580,65 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca na mocy kolejnych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia: [...] stycznia 2007 r., [...] marca 2008 r., [...] marca 2009 r., [...] grudnia 2009 r. oraz [...] listopada 2010 r. otrzymała środki finansowe z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na lata 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010, które zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Organ podniósł, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności na 2004 r. zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, licząc od 1 marca 2004 r. Złożenie w 2007 r. wniosku do zwiększonej powierzchni gruntów, przy uwzględnieniu treści § 13 ust. 2 i § 5 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej PROW (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 2004 r., skutkowało wydłużeniem terminu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego o 5 lat – zgodnie z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U.UE.L.1999.160.80.), dalej: rozporządzenie nr 1257/1999. W ocenie organu, skarżąca podjęła nowe pięcioletnie zobowiązanie począwszy od dnia 1 marca 2007 r., wobec czego, zwrot płatności dotyczy kwot wypłaconych w ramach tego nowego zobowiązania od 2007 r. Ponadto, na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji organ odwoławczy stwierdził, że na dzień 15 maja 2011 r. skarżąca nie posiadała prawa do dysponowania działką ewidencyjną nr [...], gdyż w dniu 17 kwietnia 2009 r. wróciła ona do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a co za tym idzie, przekazanie i przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych skarżącej – które dotyczyło tej działki – przez Spółkę [...] zs. w O., było nieskuteczne. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec nieskutecznego przeniesienia prawa do działki nr [...] na Spółkę [...] (wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym) oraz w związku z utratą posiadania tej działki, skarżąca w 2011 roku nie realizowała przyjętego w 2007 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego na tej samej – zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Tym samym, zdaniem organu drugiej instancji, skarżąca nie spełniała wymogów przejścia z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 i nie dochowała warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie miały zastosowania przepisy w zakresie ograniczenia przedawnienia do lat czterech obowiązku zwrotu nienależnej płatności. W skardze na powyższą decyzję, A. S. wniosła o jej uchylenie, podnosząc, że organ drugiej instancji uchylając decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., a następnie ustalając zakres jej zobowiązania w innym, zmniejszonym wymiarze, w sposób "nie dość dogłębny" zapoznał się ze środkami dowodowymi wnoszonymi na etapie postępowania odwoławczego i dokonał subiektywnej ich oceny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Pełnomocnik skarżącej, ustanowiona w ramach udzielonego stronie prawa pomocy, w piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. poparła stanowisko skarżącej i wskazała, że skutki błędu organu, polegającego na przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do zwiększonej powierzchni gruntów bez jednoczesnego prawidłowego wskazania nowego terminu realizacji przedsięwzięcia, nie powinny być obecnie przerzucane na skarżącą. Zakwestionowała ponadto sposób wyliczenia kwot objętych żądaniem zwrotu, a także podniosła zarzut przedawnienia obowiązku zwrotu płatności, przez wzgląd na treść art. 73 ust. 5 zd. drugie rozporządzenia nr 796/2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż konsekwencją złożenia przez skarżąca w 2007 r. wniosku o przyznanie płatności do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego była konieczność utworzenia nowego planu, z czym wiąże się konieczność jego realizowania przez kolejne 5 lat. W przekonaniu Sądu spowodowało to wydłużenie terminu realizacji zobowiązania o 5-letni termin realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, zgodnie z art. 23 rozporządzenia nr 1257/1999. Zdaniem WSA, skarżąca podjęła nowe pięcioletnie zobowiązanie począwszy od dnia 1 marca 2007 r., czego nie zmienia fakt, że w kolejnych decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, kończąc na decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. organ pierwszej instancji błędnie stwierdzał, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2004 r., zamiast prawidłowo wskazywać na dzień 1 marca 2007 r. WSA podkreślił, że wywiązanie się w danym roku z zadań wynikających z programu rolnośrodowiskowego nie oznacza, że producent rolny wypełnił w całości zobowiązanie i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w aspekcie 5-letniego okresu zobowiązania, zaś stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Sąd przypomniał, że stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może być zwiększona lub zmniejszona, z wyłączeniem pakietu "ochrona gleb i wód" (§ 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r.). Zmniejszenie przez producenta rolnego powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany pięcioletni program rolnośrodowiskowy, prawodawca obwarował sankcją w postaci zwrotu tej części płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem (§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z 2004 r.). Stosownie zaś do dyspozycji § 17 ust. 2 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. WSA zauważył przy tym, że przepisy rozporządzenia z 2004 r. nie wprowadzają rozróżnienia między zmniejszeniem powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, z przyczyn leżących po stronie beneficjenta, a zmniejszeniem z przyczyn niemających takiego charakteru. Sam bowiem fakt zmniejszenia powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, powoduje konieczność zwrotu pomocy otrzymanej do tych działek. W ocenie Sądu, organy niewadliwie również ustaliły, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie został objęty dziesięcioletnią prekluzją, o której mowa w art. 73 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 796/2004, albowiem wypłata kwoty z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 r. (początek zobowiązania) nastąpiła w dniu [...] maja 2008 r., podczas gdy pierwsze powiadomienie skarżącej o nieuzasadnionym charakterze płatności miało miejsce w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności, zaś zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych nastąpiło [...] października 2013 r. W sprawie nie mogła znaleźć zastosowania także dyspozycja akapitu drugiego art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, ograniczająca termin prekluzji do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Wprawdzie, zarówno w przypadku płatności za lata 2007, 2008 i 2009, upłynął czteroletni termin od daty wypłaty tych płatności, jednak nie można uznać, że skarżąca działała w dobrej wierze. WSA podzielił w tej kwestii stanowisko organów, iż o braku dobrej wiary u skarżącej przemawia próba przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego i zawarcie umowy z dnia [...] maja 2011 r. bez prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż skarżąca utraciła tytuł prawny do działki nr [...] w dniu [...] listopada 2008 r., zaś fizycznie utraciła posiadanie tejże nieruchomości z dniem [...] kwietnia 2009 r. Za niezasadny WSA uznał również zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Jak słusznie dowodziły organy administracji, powodem prowadzenia przedmiotowego postępowania nie jest błąd Agencji polegający na niewłaściwym przyznaniu płatności, lecz zaniechanie przez skarżącą realizacji zobowiązania wieloletniego. II Skargę kasacyjną wniosła A. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wskazany wyrok w zakresie pkt 1, tj. oddalenia skargi i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej: k.p.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. wyrażające się w oddaleniu skargi przez Sąd, pomimo że zbieranie, rozpatrywanie i ocena materiału dowodowego sprawy przez organy obu instancji było nieprawidłowe, niewyczerpujące (w tym także zawierało w sobie wydanie względem skarżącej pisma bez istniejącej podstawy prawnej), a w efekcie postępowanie to pociągnęło za sobą brak wyjaśnienia przez organy istotnej dla wyniku sprawy kwestii stanu świadomości skarżącej w obliczu błędu popełnionego przez organ przyznający płatność, zakresu jej wiedzy i dobrej wiary, jak i wadliwe przyjęcie przez organy, że skarżąca w żadnej części swego zobowiązania nie podlega dobrodziejstwu 4-letniej prekluzji wynikającej z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...) (Dz. U. UE. L. 2004.141.18), dalej: rozporządzenie nr 796/2004); 2) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd takiego stanu faktycznego sprawy, który organy obu instancji ustaliły z naruszeniem wskazanych w punkcie 1) przepisów k.p.a. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniosła o przyznanie od Skarbu Państwa na jej rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest to, że WSA we W. podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż konsekwencją złożenia przez skarżąca w 2007 r. wniosku o przyznanie płatności do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych była konieczność utworzenia nowego planu rolnośrodowiskowego, co z uwagi na treść § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., spowodowało że rozpoczął się nowy 5-letni okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zgodnie z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. W skardze kasacyjnej strona podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., wskazała, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, usankcjonował w efekcie wadliwe stanowisko organów, zgodnie z którym względem skarżącej nie zachodzą przesłanki zastosowania przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 z uwagi na brak dobrej wiary, w sytuacji nieprawidłowego zebrania oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w rezultacie brak wyjaśnienia przez organy istotnej dla wyniku sprawy kwestii stanu świadomości skarżącej w obliczu błędu popełnionego przez organ przyznający płatność. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jednej strony dostrzega, iż: "w kolejnych decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, kończąc na decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., organ pierwszej instancji błędnie stwierdzał, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2004 r., zamiast prawidłowo wskazywać na dzień 1 marca 2007 r." (str. 15), jednak pomija kwestię oceny, czy skarżąca mogła błąd organu wykryć, w sytuacji, gdy w dniu [...] maja 2007 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 zwiększając w nim deklarowaną powierzchnię, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ pierwszej instancji przyznał płatności do zwiększonej powierzchni, ale nie wskazał w tej decyzji, iż z uwagi na zwiększenie powierzchni skarżąca rozpoczęła nowe zobowiązanie z dniem 1 marca 2007 r. Zamiast tego, organ błędnie (co konsekwentnie powtarzał w kolejnych decyzjach) wskazał – jako datę rozpoczęcia zobowiązania wieloletniego – dzień 1 marca 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji szeroko opisał i zaakcentował wymogi, jakie ciążą na rolniku ubiegającym się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, koncentrując się na okolicznościach związanych z powstaniem nienależnej płatności i obowiązkiem jej zwrotu. Uchylił się jednak od oceny, czy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wyznaczających obowiązki organu w zakresie ustalania stanu faktycznego i następnie dokonywania oceny prawnej, wyrażonych w przepisach art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że Sąd pomija fakt, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nienależnie przyznanych płatności organ ARiMR nie podjął choćby próby zbadania i wykazania, że błąd co do wskazanego stronie w kolejnych decyzjach o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych terminu rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania mógł być obiektywnie wykryty przez skarżącą. Z akt sprawy nie wynika, by organy przeprowadziły w tej mierze jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, poprzestając na stwierdzeniu, że wypłata płatności nie była wynikiem błędu organu, a skarżąca była świadoma ciążących na niej zobowiązań rolnośrodowiskowych, a jak wskazują dowody strona nie dotrzymała wydłużonego 5-letniego okresu zobowiązania na deklarowanych gruntach (str. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie – w kontekście obiektywnej możliwości wykrycia przez rolnika błędu organu, nie miało znaczenia błędne określenie w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] marca 2008 r. (i kolejnych dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowych) jako daty rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania dnia 1 marca 2004 r. (okres realizacji tego zobowiązania trwał do 2008 roku). Mając na uwadze powyższe, za uzasadnione należało uznać twierdzenie skarżącej, iż na etapie oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji – co do spełnienia przez organy obowiązku należytego zbadania przesłanek zastosowania przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 – doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Za uzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że istotną w sprawie była ocena stanu świadomości skarżącej, tj. pozostawania przez nią w złej (lub dobrej wierze), od czego uzależnione jest ewentualne zastosowanie skróconego okresu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uchylił się od dokonania oceny zachowania skarżącej pod wskazanym kątem, stwierdzając jedynie, że brak jest podstaw do uwzględnienia powyższej przesłanki. Sąd podzielając w tej mierze zapatrywania organów, stwierdził ogólnikowo, iż o braku dobrej wiary u skarżącej przemawia próba przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego i zawarcie umowy z dnia [...] maja 2011 r. w sytuacji, gdy strona utraciła tytuł prawny do działki nr [...] w dniu [...] listopada 2008 r., a fizycznie posiadanie tej nieruchomości ustało z dniem [...] kwietnia 2009 r. WSA wskazał, że "nie wymaga szerszego uzasadnienia brak podstaw do zastosowania przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004" (str. 19 uzasadnienia). Z jasnej treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika obowiązek "przedstawienia stanu sprawy". Oznacza to, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie, poddane kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie WSA we W. tego wymogu nie spełnia. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji rozważy – w kontekście kwestii dobrej wiary strony i możliwości zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz oceny prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie – znaczenie błędnego poinformowania skarżącej przez organ w decyzjach przyznających jej płatności rolnośrodowiskowe, po zadeklarowaniu zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, o tym, że początek terminu realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego wyznacza data 1 marca 2004 r. Mając na uwadze całokształt przedstawionych powyżej rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.