I OSK 2658/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Bożena Popowska del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 738/14 w sprawie ze skargi Powiatowego Rzecznika Konsumentów w T. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie na rzecz Powiatowego Rzecznika Konsumentów w T. kwotę 242,10 zł (dwieście czterdzieści dwa złote dziesięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 738/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Powiatowego Rzecznika Konsumentów w T. uchylił decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Rzecznik Konsumentów w T., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie o udostępnienie informacji o "ilości" prowadzonych przez Sąd Okręgowy w Warszawie oraz podległe sądy rejonowe na przestrzeni ostatniego roku spraw dotyczących nieuczciwych praktyk rynkowych o których mowa w ustawie z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U Nr 171, poz. 1206) oraz o nadesłanie zapadłych w tej materii orzeczeń wraz z uzasadnieniami, bądź wskazania ich sygnatur celem zwrócenia się do podległych sądów we własnym zakresie. W odpowiedzi na wezwanie organu, który uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, o wykazanie szczególnego interesu publicznego, wnioskodawca wyjaśnił, że żądane informacje będą wykorzystane "na potrzeby realnego wpływu na usprawnienie funkcjonowania Powiatowego Rzecznika Konsumentów w T. w szerokim określeniu tego znaczenia". Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wiceprezes Sądu Okręgowego w Warszawie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ wskazał, że udzielenie informacji wiązałoby się z koniecznością dokonania analizy nie tylko repertoriów, ale również akt wszystkich spraw, celem stwierdzenia czy zawierają one informacje, o których udostępnienie wnosi wnioskodawca. Podkreślił, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a jej uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem organu za szczególnie istotny interes publiczny nie może zostać uznane usprawnienie funkcjonowania Biura Powiatowego Rzecznika Konsumentów w T. W decyzji wskazano także, że wnioskowane orzeczenia dostępne są na Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie. W odwołaniu od powyższej decyzji Powiatowy Rzecznik Konsumentów w T. podkreślił że organ w sposób nieuzasadniony przyjął, iż żądane informacje mają charakter przetworzony oraz w sprawie brak jest szczególnego interesu publicznego, mimo iż wnioskodawca taki interes wykazał. Skarżący zakwestionował możliwość wyszukania żądanych orzeczeń na Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie, ponieważ nie można ich wyszukać według wskazanego we wniosku kryterium. Zaskarżoną decyzją, Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że żądana informacja ma charakter przetworzony, gdyż wniosek nie dotyczył spraw o konkretnym symbolu, ale orzeczeń wraz z uzasadnieniami w sprawach dotyczących nieuczciwych praktyk rynkowych, które nie podlegają odrębnej symbolizacji. Wskazał także, że do wydziałów gospodarczych w 2013 r. wpłynęło 4500 spraw. Wyjaśnił, że udzielenie informacji wymagałoby wyselekcjonowania spraw dotyczących żądanej tematyki, dokonania analizy prawnej uzasadnień orzeczeń, czyli przeczytania kilku tysięcy stron, które następnie należałoby zanominizować, co doprowadziłoby do paraliżu sądu. Ponadto zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał, że w sprawie została spełniona przesłanka "szczególnego interesu publicznego". W ocenie organu żądana informacja takiemu celowi nie służy, ponieważ wnioskodawca jest pracownikiem samorządowym i wykonuje zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony praw konsumentów, w istocie jednak odwołujący chce korzystając z informacji poszerzyć swoje kwalifikacje zawodowe i kompetencje. Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiatowy Rzecznik Konsumentów w T. zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż oczekiwanych orzeczeń nie sposób znaleźć w Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie bądź którymkolwiek systemie informacji prawnej, którym dysponuje wnioskodawca. Zarzucił ponadto organowi nieprzeprowadzenie adekwatnego postępowania we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek skarżącego dotyczył informacji przetworzonej, zatem niezbędnym do jej udzielenia było wykazanie przez niego, że uzyskanie żądanych informacji, leży w interesie publicznym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd zaznaczył, że Powiatowy Rzecznik Konsumentów w T. jest podmiotem prowadzącym działalność w szeroko rozumianym interesie konsumentów. Zaś uzyskana przez niego informacja prowadzi do realnego usprawnienia funkcjonowania organu i w istocie do lepszej ochrony interesu publicznego. Tym samym działając w imieniu konsumentów oraz piętnując różne nieprawidłowości, przyczynia się on do poprawy funkcjonowania państwa. Zatem żądane przez stronę skarżącą informacje służą poprawie funkcjonowania społeczeństwa i również są istotne dla obywateli. Sąd podkreślił także, że Powiatowy Rzecznik Konsumentów nie prowadzi działalności komercyjnej, a podwyższenie jego kwalifikacji pod względem merytorycznym, wpłynie na jakość świadczonych usług na rzecz reprezentowanych przez niego konsumentów. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wnioskodawca wykazał, iż spełnia przesłanki określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie błędnie zatem zastosowały powołany przepis uznając, iż daje on podstawę do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie zaskarżając go w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust.1 pkt 1 w związku z art. 4 i art. 10 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie stoi na stanowisku, iż udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 u.d.i.p. Ponadto wskazano, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy tylko informacji posiadanej przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p., a jest bezsporne, że Sąd Okręgowy nie posiada informacji o wszystkich wyrokach sądów rejonowych z jego obszaru. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył także, że wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przez użycie zwrotu "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził bowiem kwalifikowaną formę interesu publicznego, gdy tymczasem wnioskodawca wyraźnie oświadczył, że uzyskana informacja na służyć usprawnieniu funkcjonowania jego biura. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Rzecznik Konsumentów w T. wniósł o jej oddalenie. Wnioskodawca ponownie stwierdził, że istnieje szczególny interes publiczny w udzieleniu mu żądanej informacji. Wskazał na szczególny, istotny i realny wpływ żądanej informacji na usprawnienie funkcjonowania instytucji rzecznika konsumentów, nieprowadzącego działalności komercyjnej. Zaznaczył, że wyposażenie w wiedzę pochodzącą z treści dorobku judykatury niewątpliwie w sposób bezpośredni przekłada się na zapewnienie lepszej ochrony interesu konsumenta, a tym samym i publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust.1 pkt 1 w związku z art. 4 i art. 10 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskodawca wykazał istnienie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, jak również poprzez nieuwzględnienie, że organ nie posiada części wnioskowanych informacji oraz faktu, że informacja ta została już udostępniona i zgodnie z art. 10 u.d.i.p. wyłączony został obowiązek jej ponownego udostępnienia. Zarzutów tych nie można uznać za skuteczne. Stosownie do art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niekwestionowanym obecnie przez strony jest, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, bowiem jej wytworzenie wymagać będzie od organu znacznego nakładu pracy, jest ona jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Kwestią budzącą natomiast wątpliwości skarżącego kasacyjnie jest wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wątpliwości te są zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało uregulowane przez ustawodawcę. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes publiczny związany jest w swej istocie ze sprawami związanymi z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości. W niniejszej sprawie wnioskodawca, którym jest Powiatowy Rzecznik Konsumentów w T., już w odpowiedzi na wezwanie Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 14 października 2013 r. oraz w swoich kolejnych pismach, a także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazał, że żądana informacja wykorzystywana będzie na potrzeby realnego wpływu na usprawnienie funkcjonowania organu oraz podkreślił, że ochrona konsumentów przez organy państwa przewidziana została w art. 76 Konstytucji RP, a usprawnienie działań Rzecznika wpłynie na polepszenie funkcjonowania państwa. Podkreślić należy, co uczynił także Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że Powiatowy Rzecznik Praw Konsumentów w T. nie jest osobą prywatną i nie prowadzi działalności komercyjnej. Działanie tego podmiotu uregulowane zostało w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), zgodnie z którym zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony prawa konsumentów wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów. Ustawa ta w art. 42 ust. 1 określa co należy do zadań rzecznika konsumentów, zaliczając do nich między innymi zapewnienie bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów (pkt 1). Bez wątpienia zatem działania podmiotu wykonującego zadania samorządu powiatowego, uznać należy za działania podmiotu, publicznego. Realizacja zadań ustawowych przez Powiatowego Rzecznika Konsumentów w T. jest więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jedną z form funkcjonowania państwa. Tym samym usprawnienie i polepszenie funkcjonowania tego podmiotu, wpłynie także na usprawnienie i polepszenie funkcjonowania państwa. W rezultacie uznać należy, że w niniejszej sprawie wnioskodawca wykazał istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez niego żądanej informacji, co w konsekwencji uprawnia ten podmiot do uzyskania wnioskowanej informacji przetworzonej. Odnosząc się do kwestii żądania przez wnioskodawcę informacji niebędącej w posiadaniu organu tj. wyroków podległych mu sądów rejonowych, wskazać należy, że w sytuacji gdy Sąd Okręgowy w Warszawie nie posiada żądanej informacji nie jest on zobowiązany do jej udzielenia. Bowiem wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia jedynie w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu, co wprost wynika z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. W sytuacji natomiast, gdy organ nie posiada żądanej informacji, bądź jej części powinien poinformować o tym wnioskodawcę pismem. Wydawanie decyzji w tym zakresie jest niedopuszczalne. W konsekwencji sąd administracyjny nie może zobowiązać podmiotu nieposiadającego żądanej informacji do jej udostępnienia. W tym zakresie wnioskodawca będzie uprawniony do zwrócenia się o udzielenie informacji publicznej do poszczególnych sądów rejonowych wydających orzeczenia w sprawach w interesującym go przedmiocie. Jeżeli chodzi o podnoszoną przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że żądana informacja została udostępniona w Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie, a w konsekwencji stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie istnieje już obowiązek jej ponownego udostępniania, wyjaśnić należy, że powołany przepis odnosi się jedynie do informacji udzielonej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego, organ nie wskazał aby żądana informacja udostępniona została w Biuletynie Informacji Publicznej. Podkreślenia wymaga, że do zastosowania art. 10 ust. 1 u.d.i.p. niewystarczającym jest wyłącznie opublikowanie wnioskowanej informacji na stronie WWW lub w jakimkolwiek innym niż Biuletyn Informacji Publicznej systemie informatycznym. Dodatkowo na marginesie należy tu zaznaczyć, że ze stanowiska wnioskodawcy prezentowanego w postępowaniu administracyjnym oraz z informacji udzielonych przez wnioskodawcę na rozprawie przed NSA w dniu 28 kwietnia 2016 r. wynika, iż na Portalu tym nie ma wszystkich żądanych orzeczeń. Na Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie wnioskodawcy udało się odnaleźć tylko jedno orzeczenie z zakresu spraw wskazanych we wniosku. Organy odmawiające udostępnienia żądanej informacji, poza twierdzeniem, że żądane orzeczenia są na tym portalu, nawet nie podjęły próby uwiarygodnienia tej informacji, co dodatkowo przemawia za słusznością twierdzeń wnioskodawcy w powyższej kwestii. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że ze względu na treść art. 10 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udzielania informacji publicznej powinien być w niniejszej sprawie wyłączony. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należy, że zarzuty postawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej są niezasadne, a w wnioskujący o udzielenie informacji publicznej podmiot – Powiatowy Rzecznik Konsumentów w T. wykazał istnienie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej, jednak jak wskazano już wyżej, tylko posiadanej przez Sad Okręgowy w Warszawie informacji przetworzonej. Wobec tego skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.