III SA/Po 20/14

Dnia 16 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uznał W. Sz., na podstawie art. 2 pkt. 9 w zw. z art. 8 b, art. 5 ust. 3, 3a, 3 b i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j. t. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Na wniosek Wójta Gminy [...], Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 104 kpa oraz art. 5 ust. 5 ust. 3 pkt. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zatrzymał W. Sz. prawo jazdy w zakresie kategorii A i B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego zatrzymanie. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] sprzeciwem z dnia 9 stycznia 2013 r. zaskarżył decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Są to uregulowania prawne analogiczne do nieobowiązującego już od dnia 1 października 2008 r. przepisu art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366 z 2007 r., Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r., Nr 119, poz. 770). Na mocy wyroku z dnia 22 września 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora uznane za niezgodne z Konstytucją RP uregulowania art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej są analogiczne z treścią przepisu art. 5 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co uzasadnia uchylenie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145 a § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta [...] odmówił uwzględnienia sprzeciwu wyjaśniając, że Starosta jako organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia od stosowania kwestionowanego przez Prokuratora przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...] wydana została bez podstawy prawnej, bowiem procedura administracyjna nie przewiduje rozstrzygnięcia w zakresie uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia sprzeciwu Prokuratora. Organ winien zbadać, czy sprzeciw wpłynął od uprawnionego podmiotu, we właściwym terminie, czy został podpisany. Powinien też ustalić, czy jest właściwym organem do rozpoznania sprawy oraz czego ona właściwie dotyczy. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 a, art. 184 § 1 kpa oraz art. 186 kpa. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz na podstawie art. 104, 145 a, 151 § 1 pkt. 1, 184 i 186 kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 roku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wprawdzie przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest niezgodny z Konstytucją, albowiem wyrok TK może zanegować normy konstytucyjne zawarte w różnych przepisach prawnych, jednak organy administracyjne działają zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa. Nie mogą zatem odstępować od obowiązujących przepisów prawa, których moc wiążąca nie została uchylona na podstawie wyroku TK. Dotyczy to również przepisów, których zgodność z normami konstytucyjnymi może budzić uzasadnione wątpliwości. Z kolei sądy administracyjne mogą odmówić zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją. Wyrok sądu administracyjnego wiąże organ administracji w danej sprawie i daje mu podstawę do pominięcia przy rozstrzygnięciu sprawy normy niekonstytucyjnej. W odwołaniu od tej decyzji Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł o jej uchylenie w całości powtarzając generalnie argumentację dotyczącą konieczności uchylenia decyzji organu z dnia [...] czerwca 2012 r. jako wydanej na podstawie normy prawnej niezgodnej z Konstytucją, co stwierdzone zostało na mocy wyroku TK z dnia 22 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Starosta wznowił postępowanie, działając w oparciu o art. 145a § 1 kpa, ale nie uwzględniając normy zawartej w art. 145a § 2 kpa, wedle której skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przywołany przez Prokuratora wyrok TK z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07, ogłoszony został w Dzienniku Ustaw Nr 159, poz. 1261 i wszedł w życie w dniu 25 września 2009 r. Oznacza to, że złożenie do właściwego organu wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o ten wyrok możliwe było jedynie w terminie do dnia 25 października 2009 r. Z akt sprawy wynika, że Prokurator sprzeciw od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., będący formalnie wnioskiem o wznowienie zakończonego postępowania złożył w dniu 14 stycznia 2013 r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 145a § 2 kpa. Uchybienie terminu jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Natomiast wszczęcie postępowania wznowieniowego, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Dalej organ wskazał, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § pkt 2 kpa) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 kpa, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie. W skardze na powyższą decyzję Prokurator wniósł o jej uchylenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w sprzeciwie. Ponownie podkreślił m. in., że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Są to uregulowania prawne analogiczne do nieobowiązującego już przepisu art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Na mocy wyroku z dnia 22 września 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora uznane za niezgodne z Konstytucją RP uregulowania art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej są analogiczne z treścią przepisu art. 5 ust. 3 pkt 3 i ust 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co uzasadnia uchylenie decyzji z dnia 25 czerwca 2012 r. na podstawie art. 145a § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wymienionej ustawy, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd znalazł podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w skardze. Na podstawie art. 145a §1 Kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jest to jedna z przesłanek ustawowych stwarzających możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Daje ona zatem podstawę do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 §1 Kpa. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 Kpa zdanie pierwsze). Do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, w przypadku podstawy wznowieniowej określonej w art. 145a Kpa, przepis prawa wymaga wniosku strony (art. 147 Kpa zdanie drugie). Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić z własnej inicjatywy organu lub z inicjatywy podmiotu na prawach strony, który działa w interesie strony. W sprawie, w której przepis wymaga wniosku strony, organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu, jednak obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie braku zgody – postępowanie umorzyć (art. 61 §2 Kpa). Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (art. 184 §1 Kpa). Prokurator powinien uzyskać zgodę strony na wniesienie sprzeciwu, jeżeli podstawą sprzeciwu jest twierdzenie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 184 §4 Kpa w związku z art. 145 §1 pkt 4 Kpa). A contrario prokurator nie jest obowiązany do uzyskania zgody strony na realizację prawa do wniesienia sprzeciwu w przypadku sprzeciwu opartego na innych podstawach wznowieniowych, w tym na podstawie art. 145a i art. 145b Kpa. Podkreślić przy tym należy, że sprzeciw prokuratora jest przypadkiem wszczęcia postępowania z urzędu, lecz z inicjatywy podmiotu na prawach strony. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 186 Kpa w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. Prokurator oparł sprzeciw na podstawie wskazanej w art. 145a Kpa. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której przepis prawa wymagał wniosku strony do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym – art. 147 Kpa. Jednak postępowanie mogło zostać wszczęte z urzędu ze względu na ważny interes strony – art. 147 Kpa w związku z art. 61 §2 Kpa. Natomiast prokurator nie był zobowiązany do uzyskania zgody strony na wniesienie sprzeciwu – art. 184 §4 Kpa. Z kolei organ, do którego wniesiony został sprzeciw, zobowiązany był do jego załatwienia w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia sprzeciwu – art. 185 Kpa. Skoro organ załatwił sprzeciw w ten sposób, że z urzędu wznowił postępowanie w sprawie, to zobowiązany był do uzyskania na to zgody strony, a w przypadku braku zgodny powinien postępowanie umorzyć – art. 61 §2 Kpa w związku z art. 147 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało stwierdzić, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte i przeprowadzone bez zgody strony. Wobec czego organ I instancji nie mógł merytorycznie ponownie rozpoznać sprawy. Bez zgody strony postępowanie podlegało umorzeniu. Rozstrzygniecie organu II instancji było zatem prawidłowe, lecz przedwczesne, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło nieprawidłowe podstawy dla wydanego orzeczenia. Organ powołał się błędnie na niedochowanie przez Prokuratora terminu wskazanego w art. 145a §2 Kpa, który nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazany przepis dotyczy wniosku strony. Prawo wniesienia sprzeciwu nie jest ograniczone terminem, a postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają i warunkują. Zgodnie art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno m. in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, zaś uzasadnienie prawne decyzji winno dawać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Legalność decyzji wymaga natomiast jej zgodności z przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] winno uwzględnić powyżej poczynione rozważania w zakresie dotyczącym prawidłowego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W opinii Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie wynik sprawy to bowiem również zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnienie toku myślenia prowadzące w efekcie do zastosowania w danej sprawie konkretnego przepisu prawa (materialnego i procesowego). W tym stanie rzeczy należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p. p. s. a., jak w pkt. I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił zaś w oparciu o art. 152 p.p.s.a.