I SA/Wr 1372/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia NSA Lidia Błystak (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Danuta (2-im.) Mróz, Protokolant: starszy sekretarz sądowy Lucyna Barańska, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. przy udziale sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za drugie półrocze 2013 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku Gmin Powiatu D. z dnia [...] Nr [...], II. orzeka, iż uchylone decyzję nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu opłaty sądowej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 233 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity w Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. – dalej powoływana jako Ordynacja podatkowa) oraz art. 6c, 6h, 6o i 6g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity w Dz. U z 2012 r. poz. 391 ze zm. – dalej powoływana jako u.c.p.g.) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku Gmin Powiatu D., z dnia [...] Nr [...] określającą A.K. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za drugie półrocze 2013 r. w kwocie [...] zł. Strona nie złożyła w przewidzianym terminie (do dnia 15 marca 2013 r.) deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, natomiast w dniu 31 lipca 2013 r. złożył deklarację niezgodną z obowiązująca opłatą wynikającą z uchwały Rady Miejskiej D. z dnia [...] nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaleniu wysokości tej stawki (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 15.02.2013 r. poz. 1099). Skutkowało to wszczęciem postępowania przez organ administracji w sprawie określenia wysokości tej opłaty, po przeprowadzeniu którego organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] określając wysokość tej opłaty na kwotę [...] zł. Ustalił organ, że stawka opłaty miesięcznej określona w § 2 ust. 1 pkt 2) uchwały [...] wynosi miesięcznie [...] zł od mieszkańca, jeżeli odpady komunalne odbierane i zbierane są w sposób selektywny, strona podała w deklaracji trzy osoby zamieszkujące nieruchomość, brak uiszczenia opłaty wynosił 6 miesięcy. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymując w mocy decyzję organu I odwołał się do przepisów art. 6c ust. 1, art. 6h i art. 6i pkt 1) u.c.p.g., wyjaśniając, że obowiązek właścicieli nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, ponoszenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika z samego prawa, tj. powołanej ustawy i związany jest z samym posiadaniem nieruchomości zamieszkałej (art. 2 ust. 1 pkt 4) u.c.p.g.), niezależnie od faktu zawarcia przez właściciela jakiejkolwiek umowy, jest on także niezależny od faktu powstawania odpadów. Nie jest to wyłącznie opłata za świadczenie usługi odbierania i wywożenia odpadów komunalnych. W aktualnym stanie prawnym, po 1 lipca 2013 r. nie ma możliwości kształtowania elementów stosunku o charakterze publicznoprawnym, jaki powstaje między gminą a właścicielem nieruchomości, wolą jego podmiotów. Ustawa reguluje elementy konstrukcyjne opłaty za gospodarowanie odpadami, odsyłając równocześnie do aktów prawa miejscowego podjętych w tym zakresie przez radę gminy (art. 6k, art. 6l, art. 6n u.c.p.g.). W nin. sprawie regulują to uchwały Rady Gminy nr [...], nr [...] oraz [...] z dnia [...] określające wysokość opłaty, zasady deklarowania sposobu gospodarowania odpadami przez poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz zasady uiszczania opłaty z tego tytułu. W razie niezłożeni deklaracji o wysokości opłaty albo uzasadnionymi wątpliwościami co do danych zawartych w deklaracji organ administracji określa wysokość opłaty, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomości o podobnym charakterze. Strona złożyła z opóźnieniem deklarację wykazując miesięczną opłatę w wysokości [...] zł, nieprzystającą do podjętej w tym zakresie uchwały, co skutkowało uznaniem deklaracji za nieprawidłową i wszczęciem postępowania. Ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] odpady zbierane są i odbierane w sposób selektywny, nieruchomość zamieszkują 3 osoby, co skutkowało przyjęciem, zgodnie z treścią uchwały nr [...] – stawkę miesięczną od każdej zamieszkującej osoby w kwocie [...] zł. Przedstawiony przez stronę sposób gospodarowania odpadami na terenie innych gmin lub w innych krajach Unii Europejskiej nie może mieć wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji, podjętej w oparciu o obowiązujące w Polsce przepisy prawa rangi ustawowej oraz uregulowania prawa miejscowego. Podkreślił organ, że w przedmiotowym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 6q u.c.p.g. stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a wskazując przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, które zostały naruszone strona nie wskazała co świadczy o ich naruszeniu. W skardze od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z art. 14 Dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 w sprawie odpadów (Dz. U. UE z dnia 22.11.2008 r. nr L 312/3) w zw. z art. 174 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (Dz. U. UE 2006 C 321E); naruszenie przepisów procesowych art. 120, art. 121, art. 122, art. 127, art. 133 § 3 i art. 187 § 1 w zw. z art. 191 Ordynacji podatkowej, które zobowiązują organy administracji do zebrania i oceny materiału dowodowego z poszanowaniem zasady prawdy materialnej, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) przez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wr 171/11, oraz naruszenie prawa materialnego – art. 2, art. 30, art. 32, art. 60, art. 86 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej powoływana jako Konstytucja RP) i wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji. Odwołał się skarżący do prawomocnego wyroku sądowego, podnosząc, że nieruchomość stanowi współwłasność małżeńską, a decyzja została wydana tylko na niego, co zostało w powołanym wyroku zakwestionowane. Ponadto wskazał, że przesłanką wniesienia odwołania i skargi jest fakt oczywistego braku proporcjonalności żądanej opłaty zbudowanej na ilości odpadów przyjętej hipotetycznie dla ustalenia wysokości opłaty w stosunku do ilości wytwarzanych odpadów. Podniósł, że w uchwale nr [...] dla zachowania ekwiwalentności świadczenia odbioru odpadów za ustaloną opłatę w wys. [...] zł./mc Rada Miejska przyjęła hipotetyczne ilości odbieranych odpadów – 260kg/mieszkańca/rok = 1,71m³. Uwzględniając liczbę osób, jaka zamieszkuje nieruchomość skarżącego, i okres, za jaki została wydana decyzja, wartości te wynoszą 390 kg i 2574 litry, a więc ilość odpadów obciążonych opłatą wyniosła 14,59 kg i 100 l, co stanowi ponad 25-krotne zawyżenie. Przytoczył skarżący treść rozporządzeń Komisji UE, treść opinii rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie C-254/08, wyrok TSUE z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C-254/08 oraz zestawienia potwierdzające ilość odebranych odpadów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), właściwość sądów administracyjnych obejmuje sprawowanie kontroli decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu następuje w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego, mogących mieć istotny wpływ (mających wpływ) na wynik sprawy - art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podziela Sąd stanowisko skarżącego w zakresie nieodpowiedniego oznaczenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podmiotami daniny publicznej jaką jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi są właściciele nieruchomości, o czym przesądził przepis art. 6h u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2012 r. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4) u.c.p.g., ilekroć w ustawie mówi się o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Na mocy art. 6h i art. 6c u.c.p.g. właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Adresatem normy nie są "obywatele" w ogólności, lecz "właściciele nieruchomości", zatem podmioty posiadające własność nieruchomości (lub "władające" nieruchomością – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK) z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt K 22/97, OTK 1997 Nr 3-4 poz. 41). Jak zauważył TK w swoim wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12), zarzut, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są niejasne i niekomunikatywne z uwagi na lukę konstrukcyjną (tj. brak przepisu rozstrzygającego, który z podmiotów traktowanych jak "właściciel nieruchomości" jest zobowiązany do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty w stanie faktycznym, w którym na tej samej nieruchomości tytułem prawnym dysponuje właściciel oraz inny podmiot, np. użytkownik wieczysty, dzierżawca), wykracza poza hierarchiczną kontrolę zgodności norm ustawy z zasadą poprawnej legislacji. (..) Niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4) u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tejże ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również prawodawca nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, w ocenie TK, że na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Nadto przepis art. 6h u.c.p.g. odsyła do treści art. 6c u.c.p.g., zgodnie z którym gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1). Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2). Niewątpliwie definicja właściciela nieruchomości na gruncie u.c.p.g. a tym samym podmiotu, który jest podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest bardzo szeroka i wiąże się z faktem władania nieruchomością na której zamieszkują mieszkańcy lub też nie zamieszkują lecz które generują odpady komunalne. Na podstawie art. 6q u.c.p.g. ustawa do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wprost odsyła do działu III Ordynacji podatkowej. Mowa tutaj o dziale zatytułowanym "Zobowiązania podatkowe". Dział ten jednak nie zawiera definicji ogólnych. Te bowiem znajdują się z dziale I Ordynacji podatkowej zatytułowanym "Przepisy Ogólne". Ne ma jednak wątpliwości, że przepisy Działu III Ordynacji należy tłumaczyć w kontekście Przepisów Ogólnych, tj. Działu I tej ustawy. O powyższym zastosowaniu definicji ogólnych zwartych w Przepisach ogólnych Działu I Ordynacji decyduje również potrzeba zachowania spójności interpretacji przepisów Działu III. Zgodnie bowiem z art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej podatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Jak wynika z akt sprawy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożyli jako właściciele nieruchomości M.K. i A.K.. Brak jest racjonalnych argumentów na uzasadnienie stanowiska organu, który w toku postępowania pozbawił przymiotu strony współwłaścicielki nieruchomości, podmiotu, który jest podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami. Tym bardziej stanowisko organów obu instancji budzi zdziwienie, że w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wr 171/11 Sąd zwrócił uwagę na identyczną sytuację braku udziału współwłaścicielki nieruchomości jako strony w postępowaniu w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami, co stanowiło jedną z przyczyn uchylenia decyzji. W obowiązującym stanie prawnym małżonkowie otrzymują jedną decyzję dotyczącą nieruchomości wspólnej. Decyzja ta powinna być doręczona małżonkom - podatnikom odrębnie, każdy z małżonków powinien otrzymać decyzję odnoszącą się do nieruchomości wchodzącej w skład majątku małżeńskiego. W decyzji wymiarowej dotyczącej nieruchomości wspólnej, sporządzonej w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, powinni być wykazani oboje małżonkowie jako podatnicy oraz podatek w jednej kwocie (bez podziału). Jeżeli decyzja zostanie doręczona tylko jednemu z nich, tylko na nim będzie ciążyło zobowiązanie podatkowe. Od drugiego małżonka, do czasu doręczenia mu decyzji, nie będzie można wymagać i egzekwować podatku. Pogląd taki został przyjęty również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla tych powodów Sąd w składzie orzekającym w sprawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stwierdzenie przez Sąd konieczności przeprowadzenia przez organy postępowania w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z udziałem obojga współwłaścicieli nieruchomości, której postępowanie to dotyczyło, i zaadresowanie na nich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, czyni przedwczesnym, na aktualnym etapie postępowania, badanie pozostałych zarzutów skargi skierowanych do sposobu określenia opłaty. Dla tej przyczyny Sąd odstąpił od rozważenia tych zarzutów oraz przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Na marginesie tych rozważań, działając poza dyspozycją art. 141 § 4 zd. 2 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał stosowne, mając na uwadze wywody strony, powtarzane we wnoszonych przez nią środkach odwoławczych i środkach zaskarżenia, przedstawić zasady systemu opłat za odbiór odpadów komunalnych. Działający w sprawie organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłat za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości skarżącego przy zastosowaniu stawek określonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Uchwała ta była aktem obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W § 1 tej uchwały ustalono, że "Na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy, oplata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2. Zgodnie z treścią przepisu § 2 ust. 1 pkt 1) uchwały, który odnosi się do nieruchomości skarżącego, stawka opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi: [...] zł/miesięcznie na mieszkańca, jeżeli odpady komunalne zbierane i odbierane są w sposób selektywny. Zatem, skoro w nieruchomości skarżącego i jego małżonki, wg jego informacji, zamieszkują trzy osoby oraz odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, miesięczna stawka za odbiór odpadów wynosi kwotę [...] zł. Stawki opłat obowiązują od dnia 1 lipca 2013 r. Charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi został przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, (opubl. www.trybunal.gov.pl), w którym TK stwierdził, że opłata ustanowiona w art. 6h u.c.p.g., do której odnoszą się art. 6k i art. 6l w związku z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. jest daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu. Po pierwsze, TK zauważył, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu. Polega ono w szczególności na odbiorze odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6r ust. 3 u.c.p.g., rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nie ma przy tym znaczenia, że świadczenie to nie zawsze jest wykonywane bezpośrednio przez podmiot władzy publicznej (zob. art. 6e u.c.p.g.). Zdaniem TK istotne jest bowiem, że odbiór odpadów komunalnych realizowany jest w następstwie finalizacji zamówienia publicznego zgodnie z art. 6d u.c.p.g., a organizacja systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych stanowi zadanie własne gminy, które ta wykonywa we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Po drugie, TK stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Obowiązek zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w związku z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Obowiązek ten z mocy ustawy obejmuje również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady, o ile rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych z tych nieruchomości (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 6l u.c.p.g.). Po trzecie, TK wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługę administracyjną tego systemu (art. 6r ust. 1 w związku z ust. 2 u.c.p.g.). Po czwarte, TK podniósł, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 6qa u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. TK podkreślił, że przedstawiona charakterystyka opłaty przemawia zarazem za uznaniem jej za daninę, która nie ma charakteru podatkowego. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomniał pogląd sformułowany w wyroku o sygn. akt K 10/09, że zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku. Wspomniana zaś opłata ma charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1 u.c.p.g.) i nakładana jest w celu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności (art. 6h w związku z art. 6c u.c.p.g.). Uznanie, że opłata za gospodarowanie odpadami jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP wywołuje następstwa w postaci rygorów, jakie towarzyszą wprowadzaniu danin publicznych. TK wielokrotnie podkreślał, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie [...] (tak w szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2002 r. o sygn. akt P 7/00, OTK ZU 2002 nr 2/A, poz. 13; zob. także wyroki TK z: dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt U 9/97, OTK ZU 1998 Nr 4, poz. 51; a dnia 1 września 1998r., sygn. U 1/98, OTK ZU 1998 Nr 5, poz. 63 oraz z dnia 9 lutego 1999 r., sygn. akt U 4/98, OTK ZU 1999 Nr 1, poz. 4). Interpretując art. 217 Konstytucji RP TK wielokrotnie wskazywał, iż wyliczenie w nim zawarte należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji RP nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny (por. ww. wyroki TK o sygn. akt U 9/97; U 1/98; U 4/98). Pogląd, zgodnie z którym nie samo tylko uregulowanie wprowadzające podatek lub inną daninę publiczną, ale również wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, tj. jego zakres podmiotowy, przedmiotowy, stawki oraz pozostałe elementy wymienione w tym przepisie muszą być objęte regulacją ustawową wyrażany jest również w doktrynie. W prawie podatkowym obowiązuje więc zasada nullum tributum sine lege (por. R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa 2000, s. 61-70; R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 1998, s. 9-12). Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przepisie art. 6j ust. 1 stanowi, iż w przypadku nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących dana nieruchomość lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przepisie art. 6 ust. 2 postanowiono, że rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Kształtując dodatkowe zasady określania górnych stawek opłat ustawodawca w art. 6 ust. 4 u.c.p.g. stanowi, iż rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w art. 6 ust. 2 (ponoszonych przez właścicieli nieruchomości), stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast w ust. 4a tego przepisu ustawodawca upoważnił radę gminy do stosowania zróżnicowanych stawek opłat, o których mowa w ust. 2, w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów. Wskazuje to na ustanowienie jedynie dwóch przesłanek, które mogą stać u podstaw zróżnicowania stawek opłat. Nie może zatem rada gminy ustalać stawek w zależności od ilości odbieranych odpadów z poszczególnych nieruchomości zamieszkałych przez jej właścicieli, bowiem takich możliwości ustawodawca nie przewidział. Odnosząc się do odwoływania się skarżącego w skardze do wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. II SA/Wr 171/11) i jego mocy wiążącej w nin. sprawie przede wszystkim należy zauważyć, iż wyrok ten został wydany w innym stanie prawnym. Ponadto przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który, zdaniem skarżącego, skutkuje związaniem Sądu orzekającego w nin. sprawie przywołanym wyrokiem Sądu z dnia 9.11.2011 r., stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego działaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Użyty w przepisie zwrot normatywny "w sprawie" oznacza tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej - chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. J.P.Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz wyd. 2, str. 325 i n.). W wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. (sygn. akt II FSK 592/12) NSA m.in. podkreślił, że ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny powinien zastosować się nie tylko do wyrażonej w wyroku oceny, która legła u podstaw wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ale także oceny prawnej, która w kontekście zarzutów skargi In dokonanej kontroli legalności uznawała działania organu administracji za zgodne z prawem. Upraszczając stwierdzić należy, że omawiany przepis ma wiążącą moc tylko i wyłącznie w odniesieniu do danej, konkretnej sprawy podlegającej kontroli sądu. Nie oznacza to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w wydanym wyroku sądu odnoszą się do wszystkich sprawy, w których występuje ten sam indywidualnie określony podmiot oraz przedmiot orzekania. Reasumując, w podlegającej kontroli sprawie uznał Sąd, o czym była mowa we wstępnej części rozważań, iż organy podatkowe kierując decyzję jedynie do skarżącego, pomijając jego małżonkę – współwłaścicielkę nieruchomości, pozbawiły ją w ten sposób przymiotu strony postępowania, a tym samym czynnego udziału w sprawie, co stanowiło naruszenie nie tylko przywołanych wyżej przepisów u.c.p.g., ale także przepisów prawa procesowego, a to art. 121, art. 122, art. 123 Ordynacji podatkowej. Naruszenie to skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczeniem o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzeniem na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 tej ustawy, zwrotu opłaty sądowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z udziałem współwłaścicielki nieruchomości, organy podatkowe związane są poczynionymi uwagami Sądu na tle pominięcia współwłaścicielki nieruchomości w postępowaniu dotyczącym obowiązku ponoszenia przez właścicieli nieruchomości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.