II OSK 3390/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1307/14 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1307/14 po rozpoznaniu skargi K. Ł. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 28 kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił tą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z 13 listopada 2013 r. nr ... Powołany wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z 13 listopada 2013 r. ustalił dla skarżącego opłatę w wysokości ... zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... z obrębu ..., położonej w O., z tytułu 10% wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z częścią wsi O. uchwalonego Uchwałą Nr ... Rady Miejskiej w O. z dnia 12 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. M. Nr ..., z 2006 r., poz. ...) i zbyciem ww. nieruchomości. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm. – dalej upzp). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 28 kwietnia 2014 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Według Kolegium nie budzi wątpliwości, że wartość nieruchomości objętej postępowaniem wzrosła wskutek uchwalenia planu miejscowego oraz, że skarżący zbył tę nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego. Wartość rynkowa nieruchomości i w konsekwencji opłata ustalona została w operacie szacunkowym. Prawidłowość sporządzenia tego operatu nie została zakwestionowana w toku postępowania. Rzeczoznawca majątkowy w celu określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej rolnej i gruntowej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami. W operacie szacunkowym porównywał odpowiednio ceny transakcyjne sprzedanych nieruchomości z uwzględnieniem różnic wynikających z cech porównywanych nieruchomości. W ocenie Kolegium metodyka wyceny dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada prawu. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: art. 36 i art. 37 ust. 1 i 6 upzp, błędy metodologiczne przy sporządzaniu operatu jaki był podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie; wydanie zaskarżonych decyzji z obrazą przepisów proceduralnych, albowiem wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty dodatkowej może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, zaś w niniejszej sprawie postępowanie, jakie się toczy zostało wszczęte już po upływie tego okresu, co skutkuje niemożnością nałożenia na stronę opłaty; obrazę przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w związku z art. 11, art 15 oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 24 września 2014 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny kluczowego dowodu, jakim jest w sprawie operat szacunkowy, zwłaszcza w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu, jakoby nie dokonano porównania działek podobnych. Sąd I instancji wskazał, że istotnym elementem mogącym potencjalnie wpływać na wartość nieruchomości może być jej powierzchnia. Treść operatu nie pozwala zweryfikować czy dokonano właściwego doboru nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej ugn), gdy chodzi o ich bezwzględną powierzchnię. Ewentualnie czy w tym zakresie nie należałoby zastosować instytucji wag cech różnicujących dla zniwelowania występujących różnic, gdy chodzi o cechy obiektywne, mające wpływ na wartość jednostki powierzchni nieruchomości. Nie sposób też pominąć, że na dzień sporządzenia planu działka nr ... stanowiła szereg mniejszych działek, które następnie zostały scalone. Nie sposób wykluczyć, że wpływ na zmianę wartości miał równolegle fakt scalenia. O ile organ trafnie opisał stan faktyczny, jako istnienie na dzień uchwalenia planu szeregu mniejszych działek ewidencyjnych, to chybione mogą być dywagacje, co do ograniczenia zabudowy szeregu mniejszych działek. Za trafne tym samym Sąd I instancji uznał zarzut, że sprawa nie została wystarczająca wyjaśniona. Natomiast pozostałe zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione. W szczególności uznał, że nie doszło do przedawnienia ustalenia opłaty. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 80 Kpa nie dokonując oceny operatu szacunkowego. W związku z powyższym Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo wykazano, że błędne jest stwierdzenie Sądu I instancji, jakoby organy nie dokonały wymaganej prawem oceny operatu szacunkowego i nie odzwierciedliły tego w treści uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nadmienić należy, że stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Należy przyznać rację Kolegium, że część wypowiedzi Sądu I instancji co do wymogów oceny operatu przez organ jest błędna. Dotyczy to kwestii wyjaśnienia powierzchni nieruchomości podobnych. Jeżeli analiza rynku nieruchomości rolnych nie wykazała, że powierzchnia takich nieruchomości ma wpływ na wartość, to nie było potrzeby uwzględniania tej cechy w procedurze szacowania. Aprioryczne założenie, że taka cecha jak powierzchnia ma zawsze wpływ na cenę nieruchomości rolnych nie wynika z żadnego przepisu prawa. Stwierdzenie Sądu I instancji zalecające następujące rozważenie "czy w tym zakresie nie należałoby zastosować instytucji wag cech różnicujących dla zniwelowania występujących różnic, gdy chodzi o cechy obiektywne, mające wpływ na wartość jednostki powierzchni nieruchomości" wykracza w ogóle poza zakres kognicji sądu administracyjnego i stanowi sferę wiadomości specjalnych biegłego. Niemniej kluczową dla sprawy jest okoliczność, wyceny w operacie szacunkowym działki ewidencyjnej nr ... o pow. ... m2, która nie istniała w dniu uchwalenia powołanego planu. Działka ta, co nie jest w sprawie sporne, powstała dopiero w czerwcu 2008 r. z połączenia części działek nr ..., nr ..., nr ... i nr ... Jednak i te działki powstały dopiero z dniem 24 czerwca 2008 r. – kiedy to stała się ostateczna decyzja Burmistrza Gminy O. z 28 maja 2008 r. o podziale nieruchomości (akt notarialny Rep. A nr ...- znajdujący się w aktach organu I instancji). W tym miejscu należy wyjaśnić, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp jest formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Skoro uwzględnieniu mają podlegać wyłącznie skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to stan nieruchomości stanowiący podstawę oszacowania nieruchomości musi być przyjęty na datę uchwalenia planu. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na ten dzień. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości takich czynników, jak nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie, które miały miejsce po dacie uchwalenia planu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2008 r. (sygn. II OSK 1316/07, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy błąd w operacie stanowiący podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę, dyskwalifikuje decyzje obu instancji jako wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 upzpz, które w sposób oczywisty wpłynęło na wynik postępowania. Organ nie dysponował bowiem wartością nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Tym samym słusznie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję. Wskazane przez Kolegium zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ nie miały żadnego wpływu na wynik postępowania. Sąd I instancji w zakresie błędnego przyjęcia stanu nieruchomości, uzasadnił wyrok w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Ponownie rozpatrując sprawę organ zleci sporządzenie nowej wyceny, która będzie uwzględniała wskazane powyżej ustalenia co do daty na jaką należy przyjąć stan wycenianej nieruchomości. Organ nie będzie natomiast związany pozostałymi wskazówkami dotyczącymi rozważenia wag cech i kryterium powierzchni. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.