III SA/Wa 225/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na rok 2012 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Z przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ustalił A.K. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący"), U. O. i B. O. zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości na 2012 r. w kwocie 1.544 zł za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...]. Jako podstawę opodatkowania przyjął grunty pozostałe o powierzchni 1497 m2, grunty pod działalność gospodarczą o powierzchni 30 m2, budynki mieszkalne o powierzchni 200 m2, budynki pod działalność gospodarczą o powierzchni 30 m2, pozostałe budynki o powierzchni 58 m2. 2. W odwołaniu z dnia 29 marca 2013 r. od powyższej decyzji Skarżący wniósł o jej unieważnienie. Wskazał, że zaskarżona decyzja jest już drugą decyzją wydaną w tym przedmiocie. Pierwsza decyzja dotycząca ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości za 2012 r. została wydana w dniu [...] lipca 2012 r., a kolejną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "SKO") z dnia [...] października 2012 r. uchylono przedmiotową decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ w odstępie 5 miesięcy wydał dwie różne decyzje określające podatek od nieruchomości na rok 2012, na różne kwoty oraz na różne powierzchnie nieruchomości. Zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej powołał się na decyzję nr [...] z [...] lipca 2011 r., której brak jest w aktach administracyjnych. Skarżący podniósł, że Wojewoda M. wydając tę decyzję pominął go jako stronę postępowania, Skarżący nie otrzymał odpisu tej decyzji. Natomiast na podstawie m.in. decyzji nr [...], Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKIA") wystąpiła do Sądu Rejonowego w L. [...] Wydział [...] o założenie księgi wieczystej dla działki nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 0,0516 ha położonej w L. przy ul. [...], oraz wpis w tej księdze wieczystej udziału 5/6 części w prawie własności działki na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Powyższy wniosek, postanowieniem do Sądu Rejonowego w L. z dnia 20 września 2011 r., został oddalony. Tym samym bezpodstawnym było uznanie przez organ pierwszej instancji, iż działka nr. [...] z obrębu [...] położona w L. przy ul. [...] w udziale 5/6 stanowi własność Skarbu Państwa. Kolejno Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji w dniu 8 maja 2012 r. dokonał oględzin nieruchomości pod nieobecność Skarżącego. Za bezprawne uznał również wezwanie Skarżącego, J. K. i A. K. do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Miasta. 3. W dniu 5 listopada 2013 r. Skarżący złożył pismo w którym wskazał na braki w materiale dowodowym będącym podstawą do wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2012 r. Skarżący wskazał na nierzetelnie wypełnione, przez pełnomocnika współwłaścicielek U. O. i B. O. - r.pr. A. P., deklaracje od nieruchomości. W deklaracji wypełnionej na B. O. nie wpisano powierzchni budynku mieszkalnego, natomiast w deklaracji wypełnionej na U. O. wpisano prawidłową powierzchnię budynku mieszkalnego, tj. 200 m2. Skarżący wskazał również na brak dokumentu potwierdzającego, że działka posiada powierzchnię 1497 m2, jak również na brak oryginału wypisów z rejestru gruntów. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm, dalej jako: "u.p.o.l.") tj. art.2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 4 ust 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 2193, poz. 1287 z późn. zm. dalej jako: "u.p.g.k"). Wskazał, że zgodnie z ww. przepisami podstawowym kryterium rozstrzygającym o sposobie opodatkowania gruntów są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, która jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 1995r. sygn. akt: SA/Wr 1703/94, Wspólnota 1995/42/24). Według znajdującego się w aktach sprawy wypisu z informacji z rejestru gruntów (wypis z dnia 27 czerwca 2012 r.) działka przy ul. [...] posiada powierzchnię 0,157 ha. Według wypisu z kartoteki budynków budynek o funkcji mieszkaniowej posiada powierzchnię zabudowy 186 m2, a budynki sklasyfikowane jako inne mieszkaniowe: 85 m2, 186 m2, 67 m2. SKO powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że "organy podatkowe ustalając podatki, nie są uprawnione do dokonywania odmiennych ustaleń, niż te wynikające z ewidencji gruntów [...] Jeżeli skarżący kwestionuje zawarte tam dane, najpierw powinien wystąpić o ich korektę w trybie przewidzianym w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Następnie, w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń, na podstawie zmienionych danych z ewidencji może wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt. I SA/Gd 1166/10). Zdaniem SKO ustalenia organu podatkowego nie są dowolne i znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. wskazując, że zostały wydane bez podstawy prawnej z naruszeniem prawa tj. art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 w zw. z art. 124 oraz art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej jako: "Ord. pod."). Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie decyzji w oparciu o informację [...] złożoną przez pełnomocnika współwłaścicielek A. P., a nie w oparciu o druk [...] z dnia 14 lutego 2003 r. wypełniony przez U. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewyjaśnienie na podstawie jakich dokumentów pełnomocnik współwłaścicielek przyjął, że nieruchomość posiada powierzchnię 1497 m2, skoro w pierwszej decyzji z [...] lipca 2012 r. widnieje zapis, że grunty pozostałe mają powierzchnię 1527m2. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Działanie takie umożliwia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Charakter stwierdzonego naruszenia prawa uniemożliwił przy tym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych przez Skarżącego. 8. Kontroli Sądu poddana została decyzja w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2012 r. Zarzuty Skarżącego dotyczą w swej istocie trzech kwestii. Skarżący podniósł, że w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2012 r. organ podatkowy wydał dwie decyzje, przez co istnieje przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Drugą kwestią podniesioną przez Skarżącego było oparcie się przy wymiarze podatku od nieruchomości na oświadczeniach innych współwłaścicieli gruntów, które w jego ocenie było niezgodne ze stanem rzeczywistym. Trzecim zarzutem było naruszenie przez organy podatkowe ogólnych zasad postępowania podatkowego poprzez przyjęcie do wymiaru zobowiązania podatkowego dokumentów nie mających walorów dokumentu urzędowego. Organ podatkowy uznając powyższe zarzuty za niezasadne wskazał, że w obrocie prawnym istnieje wyłącznie jedna decyzja ostateczna ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2012 r. - decyzja uprzednia została skutecznie wycofana z obrotu prawnego. Organ podatkowy wyższego stopnia nie miał też żadnych wątpliwości co do zupełności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. 9. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że Sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności, opierając się przy tym na aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przez akta sprawy należy rozumieć te dokumenty i w takiej postaci, jaką dysponowały organy administracyjne. Podnieść należy, iż w aktach sprawy znajdują się kserokopie wypisu z rejestru gruntów i budynków a także wypisy z kartoteki budynków bez nr kancelaryjnego oraz podpisu osoby je sporządzającej z adnotacją, iż są to dokumenty do użytku wewnętrznego a także, że dokumenty te są przeznaczone do dokonywania wpisu w księdze wieczystej. Organy podatkowe swoje ustalenia co do sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości oparły także na oświadczeniach współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika na stałe zamieszkałych w N.. 10. Zgodnie z powołanym przez SKO art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę między innymi wymiaru podatków. Organ odwoławczy prawidłowo określił zatem znaczenie tejże ewidencji dla ustalenia wysokości podatku od nieruchomości. W ewidencji gruntów i budynków, jak stanowi art. 20 ust. 1 ww. ustawy, zamieszczane są bowiem informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty), budynków (ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych) oraz lokali (ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej). Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowane zostały rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - dalej: "rozporządzenie z 29 marca 2001 r.". Mimo to SKO nie zadbało, aby dokonując kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji, mieć możliwość weryfikacji ustaleń tego organu co do przedmiotu i podstawy opodatkowania w oparciu o dokumenty urzędowe, które danych w tym zakresie powinny dostarczyć. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów mających charakter prawny wypisu (odpisu) z ewidencji gruntów i budynków, dotyczącego nieruchomości, z tytułu której Podatnikom naliczono podatek od nieruchomości. W ocenie Sądu dokumenty podające dane z ewidencji znajdujące się w aktach sprawy nie mają waloru dokumentu urzędowego tj. nie mogą być uznane za wiążące dla organów podatkowych jak i stron postępowania. Zdaniem Sądu kserokopie zawarte w aktach sprawy nie posiadają przepisanej przepisami formy przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Powoduje to, iż wobec sporu ze Skarżącym co do podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości nie mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Podnieść także należy, iż Skarżący zgłaszał istnienie powyższych braków w materiale dowodowym - odnośnie wykorzystania kopii wydruków komputerowych z danymi z ewidencji gruntów i budynków na etapie postępowania odwoławczego. Mimo tego organ wyższego stopnia nie uzupełnił materiału dowodowego w tym przedmiocie. 11. Wypis z ewidencji, o której mowa powyżej, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 194 ustawy Ord. pod. Zgodnie z § 1 tego przepisu, "Dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Wskazany przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez inne jednostki, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów uprawnione są do ich wydawania (§ 2). 12. Sąd w całości podziela poglądy, iż w myśl § 3, "Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentom wymienionym w tych przepisach". Skorzystanie z tej możliwości wymagałoby wszakże - co oczywiste - zaktualizowania albo sprostowania odpowiedniego wpisu, tak aby zachować niezbędne dla celów operatywnego stosowania prawa minimum ładu w dokumentacji urzędowej. Zbieżne z tą konkluzją ustalenia poczyniono w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wr 111/11 (LEX nr 896590) stwierdzono, iż "Organy podatkowe, ustalając podatki, nie są uprawnione do dokonywania odmiennych ustaleń, niż te wynikające z ewidencji gruntów [...] Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym, w tym i postępowaniu podatkowym. Jeżeli skarżący kwestionuje zawarte tam dane, najpierw powinien wystąpić o ich korektę w trybie przewidzianym w ustawie z 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Następnie, w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń, na podstawie zmienionych danych z ewidencji może wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych". Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2011r" sygn. akt I SA/Gd 1166/10 (LEX nr 747822) przyznano: "Chociaż ewidencja gruntów i budynków z definicji skazana jest na nieaktualność, ponieważ rejestruje zdarzenia, które zaistniały wcześniej, należy przyjąć, że ma charakter rejestru urzędowego, który spełnia przesłanki z art. 194 o.p.". Według sądu, ewidencja ta "jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku, gdy dane zawarte w deklaracji, czy informacji złożonej przez podatnika są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie dla opodatkowania gruntów mają zapisy wynikające z ewidencji". 13. Sąd zauważa jednakże, iż w rozpoznawanej sprawie wobec braków formalnych dokumentów zawierających dane z ewidencji gruntów i budynków brak było podstaw do wykorzystaniu ich przy wymiarze podatku od nieruchomości. Sąd przy tym akcentuje, iż poza zakresem badania legalności zaskarżonej decyzji była kwestia poprawności danych zawartych w tej ewidencji. Z tych też przyczyn uwagi Skarżącego dotyczące: wadliwości danych w ewidencji gruntów i budynków, sporu o zajęcie części nieruchomości pod budowę drogi - Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie brał pod uwagę. 14. Sąd uznał także, iż organy podatkowe powinny także w sposób przekonywający ocenić złożone przez współwłaścicielki informacje [...] o sposobie wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości poprzez zestawienie ich z innymi dowodami tj. dowody z zeznań Skarżącego lub też oględzinami nieruchomości. Kwestia ta jest o tyle istotna, iż z akt sprawy wynika, że istnieje spór między współwłaścicielami nieruchomości co do wielkości działek i sposobu ich wykorzystania. Także warte uwagi jest to, iż współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości pozostają na stałe poza granicami kraju. W tej kwestii udział Skarżącego i umożliwienie przeprowadzenia określonych dowodów jest nieodzowny. Skarżący chcąc wykazać swoje racje powinien także ściśle współpracować z organem podatkowym przy gromadzeniu potrzebnego w sprawie materiału dowodowego. 15. Sąd odnosząc się do zarzutu Skarżącego co do wydania dwóch decyzji ostatecznych w tej samej sprawie, w świetle znajdującej się w aktach sprawy decyzji SKO z dnia [...] października 2012 r. uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji - uznał go za bezzasadny . 16. Wobec wykazanych wadliwości co do zupełności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że stan faktyczny w zakresie podstawy opodatkowania nie został ustalony w sposób prawidłowy. Z tych też powodów Sąd stwierdza, że zaskarżona wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 122 Ordynacji podatkowej, ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, a także art. 187 § 1 ww. ustawy, służącego realizacji tej zasady. Przepis ten nakłada na organy podatkowe obowiązek zgromadzenia i wyczerpującego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy. Naruszenie powyższych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że wiązało się z ustaleniami w zakresie przedmiotu i podstawy opodatkowania. 17. Ponownie rozpatrując odwołanie SKO uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną o konieczności zgromadzenia właściwego materiału dowodowego, pozwalającego ustalić dla celów podatkowych właściwy charakter należących do Skarżącego nieruchomości oraz jego powierzchnię podlegająca opodatkowaniu. Brak zgodnych z zasadami postępowania podatkowego ustaleń w powyższym zakresie uniemożliwił Sądowi kontrolę prawidłowości zastosowania przez organy podatkowe przepisów prawa materialnego, w tym dotyczących podstawy opodatkowania oraz stawek podatku od nieruchomości. Wypowiedź Sądu w tym przedmiocie byłaby przedwczesna. 18. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.