I OZ 963/14

Dnia 5 listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń "[...]" w Warszawie oraz J. N. i A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 368/13, o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym "[...]" w Warszawie w sprawie ze skargi A. J. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego postanawia: oddalić zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 368/13, odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym "Stowarzyszenia [...]" w Warszawie (dalej "Stowarzyszenie"). W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1967 nr [...] z naruszeniem prawa w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali 5,6,9,10 i 14 znajdujących się w budynku przy ul. [...] 5 oraz stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. Stowarzyszenie reprezentowane przez przedstawiciela A. J. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. We wniosku podana został lista członków Stowarzyszenia, z której wynikało, że poza K. M. jego członkami są skarżący J. Z. i inni. Przy piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. Stowarzyszenie przekazało zaświadczenie wydane przez Prezydenta m. st. Warszawy, z którego wynikało że wnioskodawca jest stowarzyszeniem zwykłym wpisanym do rejestru pod numerem 1231. Dodatkowo wnioskodawca przedłożył regulamin Stowarzyszenia. W jego pkt 4 wskazano, że celem Stowarzyszenia jest "działanie na rzecz uznania i rozliczenia przez Miasto st. Warszawa Dzielnica Ochota, wkładu inwestycyjnego, zrzeszonych inwestorów indywidualnych w odbudowę, rozwój i podnoszenie standardu kamienicy przy ul. [...] 5 w Warszawie od 1945 r., poprzez wkład finansowy na odbudowę, samodzielne inwestycje w kamienicę (nadbudowa), wniesienie własnej nieruchomości (mieszkanie), a co za tym idzie, przeciwdziałanie wszelkim nieprawidłowościom w oparciu o posiadane dokumenty i wiedzę, przy zgłaszanych roszczeniach". W dniu 22 kwietnia 2014 r. Stowarzyszenie złożyło do Sądu pismo, w którym poinformowało, że "otrzymali" pismo informujące o przekazaniu administracji kamienicy przy ul. [...] 5, spółce "[...]". Dodatkowo dołączyli m. in pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Ochota m. st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 2014 r. z którego wynikało, że budynek przy ul. [...] 5 stanowi obecnie współwłasność spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości oraz osób, które wykupiły lokale. W ocenie członków Stowarzyszenia sytuacja ta spowoduje utratę przez nich kamienicy w której zamieszkują oraz środków finansowych, które włożyli w odbudowę nieruchomości oraz jej należyte utrzymanie. W piśmie z dnia 20 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie wskazało, że jego obecnymi członkami są J. Z. i inni. Ponadto organizacja wskazała, że uzasadnione są jej zdaniem wątpliwości, co do istniejących praw spadkowych po byłym właścicielu nieruchomości oraz to, że w związku ze zmianami właścicielskimi kamienicy, członkowie Stowarzyszenia występują z roszczeniami finansowymi za poczynione na nieruchomości nakłady. W dniu 11 lipca 2014 r. uczestnik postępowania P. M. wniósł o niedopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania sądowego, wskazując jednocześnie, że pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy o rozwiązanie Stowarzyszenia z uwagi na fakt, że organizacja ta rażąco narusza prawo i w sposób nieuprawniony wkracza w prawa i wolności właścicieli kamienicy przy ul. [...] 5. Pismem z dnia 10 lipca 2014 r. Stowarzyszenie, po raz kolejny podniosło, że posiada w sprawie interes prawny. Stowarzyszenie dba nie tylko o własny interes, ale również wskazując na rażące błędy organów administracji w wydawanych przez nie decyzjach, dba o mienie ogółu, czyli m. st. Warszawy. Dalej Sąd podkreślił, że wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzależnione jest od tego, czy sprawa, w której organizacja społeczna chce uczestniczyć, dotyczy jej statutowej działalności. Rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. wymaga ponadto wyjaśnienia, czy organizacja ta w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do niej, czy też działania te mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855) Stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji gdy wnoszące o dopuszczenie do udziału w sprawie stowarzyszenie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której udział stowarzyszenie zgłosiło dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedstawione przez wnioskodawcę argumenty nie uzasadniają dopuszczenia tej organizacji społecznej jako uczestnika do toczącego się postępowania. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji jego członkowie są jednocześnie skarżącymi oraz najemcami lokali komunalnych położonych w kamienicy przy ul. [...] 5. Celem zaś powołanego Stowarzyszenia jak wskazuje nazwa oraz zapisy regulaminu, jest rozliczenie nakładów poczynionych przez członków Stowarzyszenia na posiadanej przez nich nieruchomości, która pozostaje współwłasnością spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości oraz osób, które wykupiły zajmowane lokale. W ocenie Sądu działania Stowarzyszenia nie mają znaczenia dla interesu ogólnospołecznego. Stowarzyszenie nie wykazało w żaden sposób, aby jego udział w postępowaniu sądowym miał wykraczać poza formę popierania konkretnych interesów określonych podmiotów, którymi są członkowie Stowarzyszenia, będący jednocześnie najemcami lokali komunalnych znajdujących się na sporne nieruchomości. Nie sposób przyjąć, że Stowarzyszeniu wnioskującemu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, chodziło wyłącznie o wykonywanie funkcji kontroli społecznej. Tymczasem w doktrynie podkreśla się, że udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie. Sąd uznał, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przemawia interes społeczny. Udział stowarzyszenia w tym postępowaniu nie realizowałby zatem interesu społecznego, a jedynie partykularne finansowe interesy jego członków (w większości skarżących w niniejszej sprawie), a taka forma uczestnictwa w postępowaniu nie jest przewidziana przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Zażalenia na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie oraz J. N. i A. J. Stowarzyszenie w zażaleniu zarzuciło: naruszenie artykułu 10 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżących czynnego udziału w postępowaniu; 2. naruszenie artykułu 28 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżących przymiotu strony w postępowaniu, co skutkowało odmową dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu; 3. naruszenie artykułów 77 i 80 28 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego Postanowienia, pomimo, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał niezbicie, że Skarżący posiadają status strony postępowania ze względu na posiadanie interesu prawnego lub obowiązku. Stowarzyszenia podniosło, że działając pro publico bono reprezentuje także osoby nie będące jego członkami, a w szerokiej interpretacji także mieszkańców miasta stołecznego Warszawy, którzy znaleźli się w analogicznej sytuacji. Następnie przedstawiono szeroką argumentację dotyczącą przepisu art. 28 K.p.a. Powołano się przy tym na przysługujące członkom Stowarzyszenia prawo własności do nieruchomości lokalowych wraz z udziałem w gruncie oraz powierzchniach wspólnych oraz w pozostałych przypadkach umowy najmu lokali mieszkalnych oraz wielce uprawdopodobnione roszczenia o zwrot nakładów poniesionych na odbudowę, nadbudowę, rozbudowę, a ponadto utrzymanie w stanie co najmniej nie pogorszonym przedmiotowej nieruchomości. To wg skarżących daje im dobitnie interes prawny dający przymiot bycia stroną postępowania administracyjnego. Następną konkretną normą prawną, z której skarżący mogą wywodzić w/w prawa to ochrona praw nabytych, która wg nich daje im podstawę do posiadania interesu prawnego w sprawie dającego przymiot strony w postępowaniu. J. N. i A. J. w zażaleniu zarzucili naruszenie art. 33 § 2 zdanie 1 p.p.s.a. Podkreślili, że krąg członków Stowarzyszenia i krąg skarżących w tej sprawie nie są tożsame, choć krąg ten w znacznej mierze się pokrywa. W istocie są to przede wszystkim najemcy lokali w budynku przy ul. [...] 5 w Warszawie, następcy prawni osób, które poczyniły nakłady na odbudowę budynku ze zniszczeń wojennych i czyniły dalsze nakłady na ten budynek (m.in. w postaci nadbudowy lokalu). Skarżący są najemcami lokali, ale też w dużej części następcami prawnymi osób, które odbudowywały budynek ze zniszczeń wojennych. Jako osoby fizyczne w różny sposób uzasadniają swój interes prawny, dający im podstawę do udziału w postępowaniu. Natomiast celem Stowarzyszenia jest nie tylko "działanie na rzecz uznania i rozliczenia" nakładów na tę nieruchomość, lecz również "przeciwdziałanie wszelkim nieprawidłowościom (...) przy zgłaszanych roszczeniach" . W tej sytuacji działanie Stowarzyszenia, które zgłasza się do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu prawnego budynku (nieruchomości) przy ul. [...] 5 - a raczej zmiany tego stanu prawnego, poza ochroną interesów członków tego Stowarzyszenia, realizuje także, w sposób oczywisty, interes społeczny, przez społeczną kontrolę toczącego się postępowania. Interes ten polega na potrzebie uzyskania prawidłowego orzeczenia w sprawie nieruchomości. Dążenie do prawidłowości orzeczenia oraz prawidłowości postępowania w sprawie decydującej o losie kilkunastu rodzin najemców, oraz o roszczeniach majątkowych zgłoszonych przez następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości - jest w istocie rzeczy dążeniem do ochrony porządku prawnego w ogóle, przejawiającego się w tym wypadku w postępowaniu w sprawie indywidualnej. Z tych względów nie można uznać, że Stowarzyszenie, zgłaszające się do udziału w sprawie, działa tylko w interesie partykularnym swoich członków, gdyż działa ono w szeroko pojętym interesie publicznym, którego wyrazem jest ochrona porządku prawnego, wyrażającego się w prawidłowości przebiegu każdego postępowania, również dotyczącego interesów konkretnych osób fizycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 p.p.s.a. jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 p.p.s.a., który w § 2 stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z powyższego unormowania wynika, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach innych osób musi wykazać posiadanie statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. oraz to, że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy zakresu statutowej działalności danej organizacji. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. wymaga również wyjaśnienia, czy organizacja ta w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do niej, czy też działania te mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia powołanego przepisu, według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego tylko powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Decydujące dla oceny wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności tej organizacji, ale i tego, że za udziałem tym przemawia interes społeczny (por. postanowienia NSA: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 oraz z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II OZ 874/13). Natomiast we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie nie uzasadniło swojego stanowiska. Dopiero w dalszych pismach procesowych podniosło, że cele statutowe organizacji pozwalają na jego przystąpienie do toczącego się postępowania sądowego i wskazało na te zapisy regulaminu, które dotyczą kwestii działania Stowarzyszenia na rzecz rozliczenia nakładów poczynionych przez członków Stowarzyszenia na posiadanej przez nich nieruchomości, która pozostaje współwłasnością spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości oraz osób, które wykupiły zajmowane lokale. Należy więc zwrócić uwagę, że postępowanie prowadzone przed Sądem Wojewódzkim dotyczy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej wydanie orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu w części z naruszeniem prawa (w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali 5,6,9,10 i 14 znajdujących się w budynku przy ul. [...] 5) oraz stwierdzającej nieważność decyzji w pozostałej części. Poza zakresem postępowania pozostają więc kwestie związane z odbudową i rozbudową budynku przy ul. [...] 5. Natomiast celem Stowarzyszenia, wynikającym z jego regulaminu (pkt. 4. regulaminu), jest: "działanie na rzecz uznania i rozliczenia przez Miasto st. Warszawa Dzielnica Ochota, wkładu inwestycyjnego, zrzeszonych inwestorów indywidualnych w odbudowę, rozwój i podnoszenie standardu kamienicy przy ul. [...] 5 w Warszawie od 1945 r., poprzez wkład finansowy na odbudowę, samodzielne inwestycje w kamienicę (nadbudowa), wniesienie własnej nieruchomości (mieszkanie), a co za tym idzie, przeciwdziałanie wszelkim nieprawidłowościom w oparciu o posiadane dokumenty i wiedzę, przy zgłaszanych roszczeniach". W regulaminie określono (pkt. 5 regulaminu) , że "Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: a) współpracę z wszelkimi osobami i instytucjami o podobnych celach działania; b) występowanie z wnioskami i opiniami do właściwych organów administracji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w roszczeniach; c) wspieranie działań zmierzających do uznania przez organy administracji, kosztów poniesionych przez inwestorów." Z powyższego wynika, że celem Stowarzyszenia, realizowanym poprzez określone w pkt. 5. regulaminu działania, jest uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych w celu realizacji określonych roszczeń finansowych kierowanych do Miasta St. Warszawy, Dzielnica Ochota. Tymczasem niniejsze postępowanie, o czym była już mowa powyżej, nie jest prowadzone w tym przedmiocie. Podkreślić również należy, że środki jakimi Stowarzyszenie dąży do osiągnięcia swoich celów regulaminowych nie przewidują udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych. Z tych względów zasadnie Sąd Wojewódzki odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu, stwierdzając że jego działanie w sprawie nie realizowałoby interesu społecznego, lecz służyłoby zasadniczo partykularnym finansowym interesom jej członków. O trafności oceny Sądu świadczy też treść zażalenia Stowarzyszenia, które podstawy do udziału w sprawie upatruje zasadniczo w interesie prawnym poszczególnych jego członków. Tymczasem indywidualny interes poszczególnych osób jest chroniony poprzez ich osobisty udział w postępowaniu sądowym. Zaznaczyć ponadto należy, że zarzuty odnoszące się do przepisów art. 10 K.p.a. i art. 28 K.p.a. są nieadekwatne do zagadnienia rozstrzygniętego w zaskarżonym postanowieniu, a w konsekwencji dowodzą niezrozumienia regulacji zawartej w art. 33 § 2 p.p.s.a. W rezultacie trudno uznać, że działania Stowarzyszenia w niniejszej sprawie mogłoby efektywnie służyć realizacji społecznej kontroli nad toczącym się postępowaniem. Z tych wszystkich względów zażalenia jako niezasadne podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.