I OSK 3188/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 456/14 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od L. F. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. F. na opisaną w sentencji decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej MOPS lub organ). Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 2013 r. L. F. zwrócił się do Dyrektora MOPS we Wrocławiu o udostępnienie w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - dalej ustawa - informacji obejmujących lata: 2011, 2012 i 2013 w zakresie: 1) rocznego wynagrodzenia brutto: a) Kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców MOPS, b) Zastępcy Kierownika Zespołu, c) najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych; 2) rodzaju składników wynagrodzeń pracowników socjalnych wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz z wewnętrznych regulacji obowiązujących w MOPS; 3) łącznego kosztu pracodawcy (MOPS) utrzymania w/w Zespołu. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Zastępca Dyrektora MOPS odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej: najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych, składników wynagrodzenia pracowników socjalnych oraz łącznego kosztu pracodawcy (tj. MOPS) utrzymania komórki organizacyjnej MOPS - Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców. Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. zatytułowanym "Odwołanie" skarżący ponownie wniósł o udostępnienie mu w/w informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego wyniku, rozpatrując tę sprawę po raz wtóry, organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. MOPS, zgodnie ze swoim statutem jest jednostką organizacyjną Gminy Wrocław, nieposiadającą osobowości prawnej, realizującą zadania publiczne. Zatem na gruncie przepisów ustawy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W jego ocenie informacje w zakresie najniższego i najwyższego wynagrodzenia oraz składników wynagrodzenia pracowników socjalnych MOPS, a także dotyczące łącznego kosztu pracodawcy (tj. MOPS) utrzymania komórki organizacyjnej MOPS - Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców, stanowią informację publiczną przetworzoną. Tego rodzaju informacja jest informacją nową i powstaje na potrzeby konkretnego wniosku. Wymaga odpowiedniego zredagowania i podjęcia dalszych potrzebnych czynności. MOPS bowiem nie dysponuje nimi w gotowej postaci. W przypadku informacji odnoszących się do wynagrodzeń pracowników socjalnych mają one charakter indywidualny, a ich źródłem są przede wszystkim dokumenty dotyczące stosunku pracy. W MOPS stosuje się różne formy wynagradzania. Wynagrodzenia kształtowane są odpowiednio do zajmowanych stanowisk, zakresu obowiązków i odpowiedzialności, rodzaju, ilości i jakości świadczonej pracy. Na zmienność wynagrodzenia wpływa wiele czynników, takich jak wymiar czasu pracy, wykształcenie i kwalifikacje zawodowe pracowników, kategorie zaszeregowania, różnego rodzaju dodatki, staż pracy i inne. Organ wskazał, że żądane w postaci określonej przez wnioskodawcę dane dotyczące wynagrodzeń pracowników socjalnych MOPS nie istnieją w żadnym wewnętrznym i zewnętrznym dokumencie, ani akcie prawnym. W celu ich wytworzenia niezbędne byłoby zaangażowanie dodatkowych pracowników i powierzenie im zadań związanych z koniecznością sporządzenia zbiorczego zestawienia na podstawie analizy porównawczej akt osobowych poszczególnych pracowników socjalnych MOPS, zliczenia, samodzielnej oceny, odpowiedniej selekcji i opracowania zgodnie z treścią wniosku. Podobnie rzecz ma się z informacją o kosztach utrzymania nie tylko Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców, ale także innych komórek organizacyjnych, ponoszonych przez MOPS. Organ podał, że sprawozdania z merytorycznej działalności komórek obejmują szereg różnych źródeł rozchodów środków pieniężnych niekoniecznie związanych z tą działalnością, ale jednak dotyczących funkcjonowania i utrzymania tych komórek. I w tym przypadku konieczne byłoby wytworzenie żądanej przez wnioskodawcę informacji poprzez podjęcie szeregu koniecznych dla jej wytworzenia czynności. Takie informacje można uzyskać po wykazaniu, iż są one szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu wnioskodawca w postępowaniu dotyczącym udzielenia informacji publicznej nie wykazał jednak szczególnej istotności dla interesu publicznego, wywodząc swoje prawo do uzyskania informacji przetworzonych z art. 61 Konstytucji RP jako swoje prawo obywatelskie. W odwołaniu od decyzji dodał, że: "[...] będzie to troska o dobro wspólne, więc czy środki finansowe przyznawane na utrzymanie Zespołu ds. Osób Bezdomnych MOPS we Wrocławiu nie są marnotrawione". Powyższa argumentacja w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie. Przetworzenie informacji publicznej w zakresie, w jakim oczekuje tego wnioskodawca, nie będzie służyć interesowi publicznemu. Zdaniem Dyrektora MOPS, wniosek odwołującego się ma służyć realizacji wyłącznie prywatnych celów, a nie dobru społecznemu, i jak można domniemywać z treści odwołania, stanowi przede wszystkim wyraz niezadowolenia z form i wymiaru pomocy oferowanej osobom będącym w podobnej sytuacji życiowej jak wnioskodawca. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący domagał się jej uchylenia i udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 30 grudnia 2013 r. Podniósł, że nieudzielenie żądanej informacji narusza ustawę o dostępie do informacji publicznej, a także praworządność, podważa zaufanie obywateli do organów państwa, które dysponują finansami publicznymi uzyskanymi z podatków obywateli, jak również stanowi zamach na prawa obywatelskie wyrażone w art. 61 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym złożonym przez ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu podniesiono, że organ nie tylko nie udzielił wnioskowanej informacji, ale ponadto nie podał, kto w latach 2011 – 2013 sprawował stanowiska wymienione we wniosku. Odesłał wnioskodawcę do Internetu, do którego skarżący ma utrudniony dostęp z uwagi na swoją sytuację życiową. Skarżący podał, że wobec tego ma prawo żądać udostępnienia informacji w dopuszczalnej prawnie formie, jaką jest forma pisemna. Przede wszystkim dowodził jednak, iż żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w pierwszej kolejności zważył, że żądanie będące przedmiotem sporu w sprawie obejmuje materię informacji publicznej i zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jego udostępnienia. Nie zmienia to jednakże okoliczności, iż trafnie przyjęto, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. W celu jej wytworzenia niezbędne byłoby zaangażowanie dodatkowych pracowników i powierzenie im zadań związanych z koniecznością sporządzenia zbiorczego zestawienia na podstawie analizy porównawczej akt osobowych poszczególnych pracowników socjalnych MOPS, zliczenia, samodzielnej oceny, odpowiedniej selekcji i opracowania zgodnie z treścią wniosku. Ponadto podzielił Sąd meriti pogląd organu, że skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Podkreślił, że wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, nie tylko że jest ona ważna dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania tych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10, publ. CBOSA). Tej ostatniej przesłanki skarżący w ocenie Sądu I instancji nie wykazał. Powoływanie się na art. 28 K.p.a. jest nietrafne albowiem przepisy K.p.a. mają zastosowanie w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej jedynie w zakresie, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy tej ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do K.p.a. Końcowo Sąd I instancji wskazał, iż rozpoznając sprawę w postępowaniu drugoinstancyjnym Dyrektor MOPS we Wrocławiu, zamiast sentencji zaskarżonej decyzji o treści przewidzianej art. 138 K.p.a., do którego przepisów w tym zakresie odsyła art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sformułował ją błędnie poprzez powtórzenie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jednak powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Uznał także poprawność oceny, iż w sprawie nie było podstaw do przyjęcia właściwości instancyjnej samorządowego kolegium odwoławczego, dlatego słusznie "odwołanie" potraktowano jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wywiódł L. F. Zarzucił w niej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez: - błędne uznanie, że informacja odnosząca się do najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych; składników wynagrodzenia pracowników socjalnych oraz łącznego kosztu pracodawcy utrzymania komórki organizacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej — Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców jest informacją przetworzoną i jej uzyskanie jest możliwe dopiero po wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, - błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu prawnego leżącego u podstaw żądania od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu informacji w przedmiocie najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych; składników wynagrodzenia pracowników socjalnych oraz łącznego kosztu pracodawcy utrzymania komórki organizacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej — Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji. Czasochłonność, kosztowność oraz trudności organizacyjno - techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem danej informacji publicznej, nie mogą zwalniać z obowiązku udostępnienia informacji. W ocenie pełnomocnika skarżącego informacje o składnikach wynagrodzenia są informacjami najbardziej podstawowymi, niepodzielnymi, prostymi. Określenie najniższego i najwyższego wynagrodzenia będzie, jeżeli w ogóle, jedynie zestawieniem, uszeregowaniem informacji już istniejących i nie będzie wiązało się z wytworzeniem informacji jakościowo nowej. Podobnie jak ustalenie łącznych kosztów funkcjonowania danej komórki organizacyjnej. Ponadto, jej zdaniem nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący L. F. nie wykazał, że uzyskanie przez niego informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Każdy obywatel ma prawo wiedzieć, w jaki sposób zostają wydatkowane pieniądze z podatków i opłat, które przyszło mu płacić. Zasada przejrzystości administracyjnej, na którą skarżący nie powołał się wprost, ale ją w sposób jasny przywołał, jest jednym z warunków efektywnego funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Wniosek skarżącego zmierzał do jej realizacji. Nie będąc prawnikiem sformułował go niezbyt precyzyjnie, lecz nie zmienia to charakteru jego żądania, którego wykonanie z pewnością nie sparaliżuje pracy organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną postulowano jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, nie zgadzając się z podniesionymi w tejże skardze argumentami. W szczególności wskazano, iż MOPS zatrudnia ok. 700 pracowników, z których każdy ma inne wynagrodzenie. Nadto, że na koszt utrzymania zespołu składa się wiele elementów, wreszcie że ustalenie najniższego i najwyższego wynagrodzenia wymagałoby przejrzenia akt osobowych wielu pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Jak głosi jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza że nie kwestionuje dokonanych dotąd ustaleń faktycznych, na podstawie których przedstawione zarzuty będą ocenione. Są one nietrafne. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "informacja publiczna przetworzona". W orzecznictwie podaje się m.in., że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, publ. CBOSA). Tak jest w niniejszej sprawie. Niepodobna wyobrazić sobie, aby organ dysponował informacjami o najniższym i najwyższym wynagrodzeniu pracowników socjalnych, składnikach ich pensji czy wreszcie łącznym koszcie utrzymania zespołu, jako "gotowymi" danymi możliwymi do udostępnienia w żądanej formie i konfiguracji. Są to dane, które trzeba wydobyć z posiadanych dokumentów czy zestawień komputerowych. Zwłaszcza ten ostatni element z pewnością wymagał dokonania zestawień wykraczających poza normalnie przyjęte w procesie udzielania informacji. Jakkolwiek powszechny jest pogląd, wedle którego z zasady czynienie pewnych zestawień, czy czynności, np. anonimizacji orzeczeń, a więc w wąskich ramach opracowanie danych, nie stanowi o charakterze informacji jako informacji przetworzonej, niemniej jednak ilość tych operacji przekraczająca "normalne" granice, może być uznana za przetworzenie. Tak jest w tym wypadku. Co zaś się tyczy pozostałych danych, to trzeba zważyć na ilość pracowników, których wynagrodzenia są różne, co stwarza konieczność zebrania akt wszystkich pracowników socjalnych, sporządzenia zestawień wynagrodzeń i ich porównania, a następnie ustalenia składników. Nawet wówczas gdy są one prowadzone w formie elektronicznej, ta czynność wymaga dużego nakładu pracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również i ta operacja przekracza zwykłe ramy i stanowi o charakterze informacji przetworzonej. Zagadnienie to z pewnością należy do kwestii ocennych, co pozwala na pewną swobodę podejścia, której wszak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalnych ram w sprawie nie przekroczono. Oczywistym przy tym jest, że granice tzw. paraliżu pracy jednostki są płynne, lecz w każdym razie dostęp do informacji publicznej nie może wywoływać nawet zbliżenia się do niego, bo nie jest wartością wyższą. Organy administracji publicznej wszak mają inne zadania – o dużym ciężarze społecznym, których zaniedbanie mogłoby pociągnąć za sobą dotkliwe skutki. Nie leży to w interesie społecznym. W tym aspekcie oceniając treść żądania, należy podzielić pogląd organu i Sądu meriti, iż nie doszło do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu spornych danych. Wskazanie na charakter kontrolny wniosku nie jest tu wystarczające, zwłaszcza w świetle funkcjonowania w systemie organów państwowych wielu instytucji kontrolnych wyposażonych w odpowiedni aparat i możliwości. Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku. Na koniec należy zwrócić uwagę na wadliwość proceduralną, jaką popełnił organ, a którą błędnie zaakceptował Sąd I instancji. Mianowicie w sprawie dostępu do informacji publicznej, w przypadku gdy zapada decyzja administracyjna stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że od decyzji wydanej przez organ administracji publicznej przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji wskazanego w tej ustawie. Zatem w tej sprawie odwołanie winno być rozpoznane przez właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Potraktowanie odwołania jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez ten sam organ jest błędne. Mogłoby tak być tylko wówczas, gdyby decyzję wydał podmiot niebędący organem administracji publicznej, a właściwie niemający organu odwoławczego. To jednak uchybienie nie zostało objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Przeto Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł, dostrzegając tę wadliwość, formalnie się do niej ustosunkować. Mając powyższe okoliczności na uwadze i uwzględniając sytuację materialną skarżącego kasacyjnie, na zasadzie art. 184 i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. W kwestii wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za świadczoną pomoc prawną właściwe są wojewódzkiego sądy administracyjne, dlatego wniosek w tej materii nie został rozpoznany. ----------------------- 1