II SA/Rz 462/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. C. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwany WINB) z [...] lutego 2014 r. nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania utwardzenia gruntu działek. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej zwany PINB) w wyniku przeprowadzonej kontroli na działkach nr 1254 i 963 obr. [...], położonych przy ul. C. w R., stwierdził, że zostały wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu kostką brukową z betonowymi obrzeżami, przed budynkiem administracyjnym. Utwardzony teren posiada wymiary około 32,00 m x 12,84 m z wjazdem szerokości 4,50 m od strony działek nr 890 i 965 oraz chodnikami o szerokości 3,50 i 2,40 m od strony południowej. W dniu kontroli roboty budowlane były ukończone. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], na wykonane utwardzenie działek nie dokonała wymaganego zgłoszenia. PINB decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], umorzył w całości postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wobec nie stwierdzenia naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie dodatkowych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie zachodzi również okoliczność uzasadniająca wydawanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. zwanej dalej P.b.), tj. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, a także nakazu rozbiórki obiektu lub jego części, bądź przywrócenia do stanu poprzedniego, gdyż ww. przepis ma zastosowanie wówczas, gdy występuje brak możliwości naprawy, tj. dająca się usunąć niezgodność z przepisami, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku. Wobec braku przesłanek do zastosowania sankcji przymusowej rozbiórki utwardzenia czy przywrócenia do stanu poprzedniego, oraz podstaw faktycznych do nakazania dodatkowych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem - brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, w związku z tym kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. W odwołaniu od tej decyzji J. C. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a., zwrócił m.in. uwagę na błędne uzasadnienie decyzji. WINB decyzją z [...] lutego 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Stwierdzono, że argumenty zawarte w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przychylił się do stanowiska PINB, że wykonane roboty budowlane polegające na ułożeniu kostki brukowej na istniejącej nawierzchni pokrytej klińcem, tłuczniem czy żwirem, lub na terenie zielonym (z podbudową) – jest utwardzeniem powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Argumenty podnoszone w odwołaniu, kwestionujące przyjętą kwalifikację robót i zarzucające wykonanie obiektu budowlanego, czyli parkingu, na którym znajduje się ponad 10 miejsc postojowych nie znajduje uzasadnienia. W ocenie WINB kwalifikacja wykonanych robót i podstawa prawna przyjęta przez organ I instancji do rozpatrzenia sprawy jest prawidłowa. W trakcie ułożenia utwardzenia z kostki brukowej na wskazanych działkach, nie zmieniono ukształtowania terenu w taki sposób, który powodowałaby zmianę kierunku spływu wód na tych działkach lub skierowanie wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. Podkreślono wyraźnie, że wymogiem i cechą utwardzenia powierzchni jest samo utwardzenie, natomiast parkingi winne spełniać inne wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo zaparkowanie czy pozostawienie samochody na chwilowy postój nie przesądza jeszcze o konieczności zakwalifikowania utwardzenia kostką brukową jako wydzielonego zgrupowania kilku miejsc parkingowych. Stwierdzenie przez organ stanu faktycznego, w którym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czyli brak jest podstaw do nałożenia obowiązku lub wydania nakazu, a tym samym do wydania decyzji określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b., skutkuje zakończenie postępowania przez jego umorzenie jako bezprzedmiotowe. J. C. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję WINB, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt. 5 i ust. 1 pkt. 10 w związku z art. 3 ust. 1 P.b., poprzez stwierdzenie przez organ II instancji, iż wykonanie robót budowlanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową, polegających na utwardzeniu kostką brukową z betonowymi obrzeżami, chodnikami i wjazdem przed budynkiem administracyjnym na działkach nr 1254 i 963, obręb [...] przy ul. C. w R. nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia do właściwego organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy: - utwardzony teren stanowiący działki 1254 i 963 obręb [...] wyłożony kostką brukową wraz z betonowymi obrzeżami, chodnikami i wjazdem, na którym parkowane są samochody służbowe Spółdzielni oraz klientów Spółdzielni, jest parkingiem, będącym obiektem budowlanym, w rozumieniu art. 3 ust. 1 P.b., wymagającym pozwolenia na budowę, a nie tylko zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. - wykonane przez Spółdzielnię utwardzenie w/w nieruchomości z urządzonymi miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, zawiera powyżej 10 stanowisk i wymaga pozwolenia na budowę; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt. 2 P.b., przez stwierdzenie przez organ II instancji, iż kwestie dotyczące nie posiadania przez Spółdzielnię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy naruszenia własności nie mają znaczenia przy rozstrzygnięciu sprawy, w sytuacji gdy: - organy I i II instancji miały obowiązek zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wyjaśnić, czy osoby upoważnione do reprezentowania Spółdzielni złożyły oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, skoro taka konieczność istnieje tak przy uzyskaniu pozwolenia na budowę, jak i przy zgłoszeniu wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane; - ustalenie, czy Spółdzielnia dysponowała nieruchomością na cele budo walne jest istotną okolicznością, która warunkuje to, czy powinny być podjęte decyzje także w oparciu o art. 50 i 51 P.b.; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 P.b., przez uznanie, iż brak jest zastosowania przepisów o rozbiórce do obiektu budowlanego - parkingu wykonanego przez Spółdzielnię na działkach nr 1254 i 963, obręb [...], bez pozwolenia na budowę i bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy w pełni do przedmiotowej sprawy ma zastosowanie w/w przepis; - ewentualnie (w przypadku uznania, iż wykonane utwardzenie nie jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskanie pozwolenia na budowę, ale tylko wymagającym zgłoszenia) - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b. poprzez uznanie, iż nie ma konieczności nakazania rozbiórki wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu stanowiącego działki 1254 i 963 obręb [...] wyłożonego kostką brukową wraz z betonowymi obrzeżami, chodnikami i wjazdem, na którym parkowane są samochody służbowe Spółdzielni oraz klientów Spółdzielni, w sytuacji gdy: - doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego m.in. art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt. 2 P.b., tj. do dnia dzisiejszego osoby upoważnione do reprezentacji Spółdzielni nie zostały wezwane przez organ I i II instancji, do złożenia oświadczenia, czy dysponują nieruchomością oznaczoną jako działki nr 1254 i 963, obręb [...] na cele budowlane, co jest warunkiem koniecznym do skutecznego złożenia zawiadomienia, oprócz wykonania robót budowlanych zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi; 4) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, iż brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez m.in. nałożenia na Spółdzielnię obowiązku rozbiórki wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu stanowiącego działki 1254 i 963 obręb [...] wyłożonego kostką brukową wraz z betonowymi obrzeżami, chodnikami i wjazdem, w sytuacji gdy: - brak dysponowania przez Spółdzielnię prawa do nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1254 i 963 obręb [...], czy brak złożenia oświadczenia przez osoby uprawnione do reprezentowania Spółdzielni o prawie dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane, są wystarczającym powodem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez albo uzupełnienie ww. obowiązku w postaci złożenia wymaganego oświadczenia, albo nakazanie rozbiórki wykonanych robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę; 5) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. z uwagi na to, iż organy nadzoru budowlanego I i II instancji, nie przeprowadziły dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, ani nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy nie wyjaśniły m.in., czy Spółdzielnia posiadała (lub posiada) tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości (w tym do działki nr 963), a także nie zwróciły się do Spółdzielni o przedstawienie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co jest przesłanką niezbędną do uzyskania pozwolenia czy zawiadomienia; czy wykonany parking ma miejsca postojowe dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk postojowych co wymaga pozwolenia na budowę; czy wykonane utwardzenie terenu wraz z chodnikami, betonowymi obrzeżami stanowi budowlę jako całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, czyli parking wymagający uzyskania pozwolenia na budowę; czy doszło do zmiany przeznaczenia użytkowania ww. nieruchomości na parking. W uzasadnieniu rozszerzono powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w niniejszej sprawie decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania utwardzenia powierzchni gruntu – działek nr 1254 i nr 963 obr. [...] położonych przy ul. C. w R. Organy obu instancji wydając kwestionowaną decyzje kierowały się ustaleniem, że wykonane przez inwestora Spółdzielnie Mieszkaniową roboty budowlane stanowiły wyłącznie wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Zdaniem organów, zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie wydzielonych miejsc postojowych, a więc obiektu którego dotyczy norma art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Wobec tych stwierdzeń wypada przypomnieć, iż w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie odgrywa również art. 29 ust. 1 pkt 10 tej ustawy, który stanowi : pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Oba przytoczone przepisy dotyczą w istocie różnych stanów faktycznych. Zdaniem Sądu, art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy tj. art. 29 ust. 1 pkt 10. Przepis ten obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Utwardzenie może dla przykładu wiązać się ze potrzebą składowania materiałów budowlanych. Ostatni z wymienionych wyżej przepisów zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora, który ma zamiar wykonać budowę do 10 miejsc postojowych włącznie. W konsekwencji, budowa ponad 10 miejsc postojowych wiąże się dla inwestora z obligiem posiadania ostatecznego pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do ich wykonania. Ustawodawca nie wyjaśnia czym jest miejsce postojowe. Zdaniem Sądu, jest to takie miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Niewątpliwie miejsca postojowe mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 593/12, gdzie trafnie stwierdzono: Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Budowa do 10 miejsc postojowych została zwolniona od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku należy wiązać z pojęciem placu postojowego, które traktowane jest jako urządzenie budowlane. Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, o czym świadczy art. 3 pkt. 3 i pkt 9 P.b. Z zestawienia zawartej w tym przepisie definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Budowa takiego urządzenia została zwolniona na mocy art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. od wymogu posiadania pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można przyjąć, że plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, ustawodawca kwalifikowałby do urządzeń budowlanych. Potwierdza ten wniosek treść art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Innymi słowy, ilość 10 miejsc postojowych stanowi granice rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Należy dodać, że do placów postojowych, jako nie będących obiektami budowlanymi nie stosuje się art. 48 P.b., lecz art. 50 tej ustawy, w przypadku gdy inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Natomiast utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 P.b. Z tych przyczyn w przypadku stwierdzenia nielegalnego powstania miejsc postojowych, rolą organu nadzoru budowlanego jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie czy budowa tych miejsc mieści się w zakresie zwolnienia od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę, które wynika z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Zdaniem Sądu, organy nadzoru błędnie zinterpretowały normę art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., stwierdzając że utwardzenie powierzchni gruntu kostką brukową, nie powoduje powstania miejsc postojowych, jeżeli nie spełniają one warunków technicznych jakie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Błędnie przyjęto, że aby można było mówić o miejscach postojowych, to winny one spełniać wymagania określone w przepisach § 18 – 21. Otóż przepisy tego rozporządzenia w zakresie w jakim zostały powołane w treści uzasadnienia decyzji WINB określają warunki techniczne jakim powinny miejsca postojowe. Niespełnienie przez miejsce postojowe tych warunków nie oznacza, że nie jest bądź przestaje być miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu. WINB przyjmując za organem pierwszej instancji, że inwestor wykonał utwardzenie terenu o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie wykazał, że teren ten pełni inną funkcje niż ruch i postój pojazdu. W niniejszej sprawie Organy obu instancji błędnie interpretując powyższe przepisy prawa materialnego uznały, że utwardzenie powierzchni gruntu za pomocą kostki brukowej zwalnia je od obowiązku zbadania czy wykonane roboty, nie wiązały się dla inwestora z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a więc czy na skutek położenia kostki brukowej powstała większa niż 10 liczba miejsc postojowych. Pominięto istotną dla stosowania przepisów prawa materialnego funkcje utwardzenia terenu działek, która w świetle materiału dowodowego może zapewniać postój samochodów osobowych. Dokumentują to znajdujące się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji zdjęcia, jakie załączono do protokołu kontroli z 14 czerwca 2013 r. Ze zdjęć tych wynika, że na terenie objętym kontrolą położono kostkę brukową. Na części tego terenu w chwili wykonywania zdjęć stał samochód osobowy. Do utwardzonego terenu prowadzi wjazd oraz chodnik. Wykonane zdjęcia potwierdzają ustalenie organu, że roboty budowlane Spółdzielni Mieszkaniowej polegały na utwardzeniu terenu kostką brukową wraz betonowymi obrzeżami, lecz nie potwierdzają wniosku o innej niż postój samochodu osobowego funkcji utwardzonego terenu, a tym samym nie potwierdzają zaistnienia stanu objętego normą art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Nie można było poprzestać na stwierdzeniu, że nastąpiło nielegalne utwardzenie terenu podlegające pod przepis art. 50 P.b. skoro nastąpiło nie tylko fizyczne, jak w przypadku wysypania kamieni czy żwiru, ale i techniczne wzmocnienie terenu, przeznaczone do ruchu i postoju pojazdów. Nie zbadano, czy celem inwestora było zapewnienie znajdującym się w pobliżu budynkom obsługi komunikacyjnej poprzez postój pojazdów. Tymczasem wykonanie utwardzenia terenu za pomocą różnego rodzaju materiałów budowlanych wraz z wjazdem, wbrew temu co twierdzi WINB, nie osłabia, a wzmacnia wniosek o możliwości powstania budowli pozwalającej w sposób legalny, a więc nie utrudniający ruchu i zarazem nie naruszający przepisów o ochronie terenów zielonych (tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm), zatrzymać i unieruchomić pojazd. Organy błędnie interpretując przepisy prawa materialnego nie wykazały, że utwardzenie terenu przedmiotowych działek pełni inne funkcje niż postój samochodów osobowych. Zaniechano także istotnego dla sprawy ustalenia czy w przypadku powstania miejsc postojowych, ich liczba jest większa niż 10. Należało wobec tego podzielić także te zarzuty skargi, który opierają się na naruszeniu przez WINB i PINB przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. To naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.), bowiem w tych okolicznościach nie wykazano podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie nielegalnie wykonanych robót budowlanych, skoro nie zostało wykluczone, iż nie doszło do wykonania budowli, na którą przepisy P.b. wymagały od inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę. Zasadny jest również ten zarzut strony skarżącej, który podnosi naruszenie przez organy przepisów wymagających od inwestora wykazania przez Spółdzielnie Mieszkaniową prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Otóż w myśl art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dlatego nie można twierdzić, że w postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących legalności wykonanych robót budowlanych, ustalenie czy wykonujący te roboty posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Innymi słowy, w świetle przepisów prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja zalegalizowania obiektu budowlanego powstałego na nieruchomości, której inwestor nie mógł zabudować z powodu braku tytułu prawnego. Potwierdzeniem tego poglądu jest teza wyroku NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12, gdzie stwierdzono, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 P.b., wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Także uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, nie wyklucza konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, ale kwalifikuje to oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, a jego złożenie jako czynność procesową. Błędna wykładnia prawa materialnego, a więc stwierdzenie że utwardzenie terenu nie spełniające wymogów rozporządzenia nie powoduje powstania miejsc postojowych, doprowadziła do zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co w oczywisty sposób wpłynęło na wynik sprawy. Skutkiem naruszeń art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a było uchybienie art. 105 § 1 K.p.a. wobec niewykazania podstaw umorzenia postępowania administracyjnego. Organy ponownie prowadząc postępowanie obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co powinno polegać na wyjaśnieniu czy utwardzenie terenu ma pełnić inne funkcje niż postój samochodów osobowych, a w przypadku budowy takich miejsc należy wyjaśnić ich ilość. W oparciu o te ustalenia, organy zastosują właściwe przepisy prawa materialnego. Nie powinny przy tym pomijać kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym stanowi art. 4 P.b.. Z wyżej wyłożonych przyczyn orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.